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北京市人民政府


北京市实施城市管理相对集中行政处罚权办法


北京市人民政府令

第197号

　　《北京市实施城市管理相对集中行政处罚权办法》已经2007年11月13日市人民政府第75次常务会议审议通过，现予公布，自2008年1月1日起施行。

　　市长

　　二〇〇七年十一月十八日

北京市实施城市管理相对集中行政处罚权办法

　　第一条为实施城市管理相对集中行政处罚权，加强城市管理，提高行政执法水平和执法效能，促进依法行政，维护公民、法人和其他组织的合法权益，根据《中华人民共和国行政处罚法》和国家有关规定，结合本市实际，制定本办法。

　　第二条本市行政区域内实施城市管理相对集中行政处罚权（以下简称相对集中处罚权），适用本办法。

　　第三条市和区、县人民政府应当加强相对集中处罚权实施工作的领导、组织、协调和监督。城市管理综合行政执法机关（以下简称城管执法机关）是本级人民政府领导的行使相对集中处罚权的行政机关。市城管执法机关负责对本市相对集中处罚权行政执法工作进行组织指导、指挥调度、统筹协调和督促检查，并根据职责权限行使相对集中处罚权。区、县城管执法机关负责本辖区相对集中处罚权行政执法工作。

　　第四条相对集中处罚权的行使，应当遵循合法、公正、公开的原则，坚持行政执法和管理服务相结合、处罚与教育相结合，推行行政指导，引导公众参与并自觉接受社会监督。

　　第五条城管执法机关根据国务院和市人民政府关于相对集中处罚权的决定，行使法律、法规、规章规定的以下行政处罚权（以下简称处罚权）：

　　（一）市容环境卫生管理方面的处罚权；

　　（二）市政管理方面的处罚权；

　　（三）公用事业管理方面的处罚权；

　　（四）城市节水管理方面的处罚权；

　　（五）园林绿化管理方面的有关处罚权；

　　（六）环境保护管理方面的有关处罚权；

　　（七）城市河湖管理方面的有关处罚权；

　　（八）施工现场管理方面的有关处罚权；

　　（九）城市停车管理方面的有关处罚权；

　　（十）交通运输管理方面的有关处罚权；

　　（十一）工商行政管理方面对流动无照经营行为的处罚权；

　　（十二）城市规划管理方面对违法建设的有关处罚权；

　　（十三）旅游管理方面对无导游证从事导游活动行为的处罚权；

　　（十四）市人民政府决定由城管执法机关集中行使的其他处罚权。

　　第六条相对集中处罚权权限范围的确定和调整，由市人民政府决定。权限范围的确定和调整，应当根据城市管理发展的需要，坚持精简、统一、效能和权责一致的原则。城管执法机关和相关部门不得擅自对相对集中处罚权的权限范围进行调整、变更。城管执法机关集中行使的处罚权，原职能部门不得再行使。

　　第七条公民、法人或者其他组织违反城市管理秩序，按照权限范围应当由城管执法机关给予行政处罚的，由违法行为行为发生地的城管执法机关管辖。执法区域相邻的城管执法机关对流动状态下发生的违法行为可以约定在适当的区域范围内共同管辖。共同管辖区域范围内的违法行为由首先发现的城管执法机关查处，其他城管执法机关予以配合。约定共同管辖应当向上一级城管执法机关和本级人民政府备案。管辖权发生异议的，可以报请共同上级城管执法机关指定管辖。上级城管执法机关有权管辖下级城管执法机关管辖的案件，也可以把自己管辖的案件移交下级城管执法机关进行管辖。

　　第八条城管执法机关及其城市管理综合行政执法人员（以下简称城管执法人员）在查处违法行为时，可以依法采取下列措施：

　　（一）进入被检查单位或者现场进行调查、检查；

　　（二）查阅、调阅、复制、拍摄、录制有关证据材料，抽样取证或者先行登记保存有关证据；

　　（三）查封、扣押与违法行为有关的财物；

　　（四）法律、法规、规章规定的其他措施。

　　第九条城管执法机关应当妥善保管先行登记保存、扣押的财物，不得使用或者损毁；对于易腐烂变质的物品，城管执法机关应当妥善处置。先行登记保存、扣押的财物需要返还给当事人的，城管执法机关应当通知权利人领取；权利人不明的，应当发布招领公告；权利人拒绝领取或者公告期满后无人认领的，由城管执法机关依法处理。

　　第十条城管执法机关作出行政处罚决定（以下简称处罚决定）应当以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。城管执法机关作出处罚决定前，应当告知当事人作出处罚决定的事实、理由及依据，并应当告知当事人依法享有的权利，听取当事人的陈述、申辩。当事人陈述、申辩所提出的事实、理由以及证据成立的，城管执法机关应当采纳。城管执法机关不得因当事人陈述、申辩而加重处罚。当事人要求听证且符合听证要求的，城管执法机关应当依法组织听证。

　　第十一条城管执法机关作出处罚决定，应当在宣告后将相关文书当场交付当事人；当事人不在场的，城管执法机关应当依照民事诉讼法的有关规定，采取直接送达、留置送达、委托送达、邮寄送达、公告送达等方式将相关文书送达当事人。

　　第十二条除依法可以当场收缴罚款的情形外，作出罚款处罚决定的城管执法机关及其城管执法人员不得自行收缴罚款；当事人应当到指定银行缴纳罚款。

　　第十三条城管执法人员应当具备行政处罚执法资格，在查处违法行为时，应当统一着装，佩带城管执法标志，出示行政执法证件，并保持仪容严整、举止端庄、语言文明、规范执法。城管执法人员依法执行公务，受法律保护。

　　第十四条城管执法人员与案件当事人有直接利害关系或者其他关系，可能影响案件公正处理的，应当回避。城管执法人员的回避，由所属城管执法机关负责人决定。

　　第十五条本市建立相对集中处罚权的领导协调机制，加强城管执法机关与相关部门之间的行政执法协调工作。协调的事项包括：

　　（一）相对集中处罚权权限范围的争议；

　　（二）相对集中处罚权执法依据适用的争议；

　　（三）案件移送、信息共享、工作配合等履行行政执法职责过程中的衔接和配合；

　　（四）其他事项。

　　第十六条城管执法机关负有相对集中处罚权行政执法协调工作的主动协调责任，相关部门负有配合协调责任。城管执法机关与相关部门之间协调达成一致意见的，应当制作书面的协调意见，报送同级人民政府备案。协调意见的内容应当包括相关依据和工作方案、具体措施等。城管执法机关与相关部门之间协调不能达成一致意见的，应当按照本市行政执法协调工作的相关规定处理。

　　第十七条城管执法机关和有关部门在查处违法行为时，发现案件不属于本部门主管或者管辖的，应当及时移送有管辖权的部门处理；移送案件时应当提供必要的证据材料，被移送部门应当将案件办理情况及时反馈移送部门。

　　第十八条城管执法机关与相关部门应当确定具体工作机构，负责行政执法协调工作的日常联系，定期通报情况，实现城市管理信息、数据的及时互通和共享。

　　第十九条城管执法机关和有关部门根据城市管理工作的需要，可以实施联合执法。实施联合执法应当经各参与部门的负责人批准，并制定工作方案、应急预案。

　　第二十条城管执法机关执法时，需要相关部门就专业和技术问题作出解释或者提供其他协助的，相关部门应当按照各自职责或者根据政府决定、协调意见予以配合。

　　第二十一条城管执法机关应当加强执法队伍规范化、制度化的建设和管理，加强宣传和法制工作，提高信息化和装备建设水平，按照《中华人民共和国公务员法》的规定，建立完善录用、考核、培训、交流与回避等制度。

　　第二十二条市人民政府有关部门和区、县人民政府应当加强对城管执法机关行使相对集中处罚权的监督检查，对城管执法机关不履行、违法履行或者不当履行行政执法职权的行为（以下统称违法执法行为），应当责令改正并追究行政执法责任。城管执法机关应当建立完善行使相对集中处罚权的层级监督制度。上级城管执法机关发现下级城管执法机关的违法执法行为，应当责令改正；下级城管执法机关拒不改正的，上级城管执法机关可以依法予以纠正，或者建议所属人民政府责令其改正并追究行政执法责任。公民、法人或者其他组织对城管执法机关的违法执法行为，有权申诉或者检举。对于申诉或者检举，城管执法机关应当认真审查，发现错误的应当主动及时改正。

　　第二十三条公民、法人或者其他组织认为城管执法机关的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议、提起行政诉讼。城管执法机关违法行使职权，侵犯公民、法人或者其他组织合法权益造成损害的，应当依法予以赔偿。

　　第二十四条城管执法人员有下列违法执法行为的，应当追究行政执法责任：

　　（一）没有法定依据或者不遵守法定程序实施行政处罚；

　　（二）滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊；

　　（三）无法定事由或者违反法定程序擅自改变已作出的行政处罚决定；

　　（四）实施处罚未制作法律文书、使用合法票据；

　　（五）刁难、谩骂、殴打或者唆使他人殴打当事人；

　　（六）截留、挪用、私分或者变相私分查封、扣押、没收的财物；

　　（七）索要、收受当事人及其家属的财物或者接受当事人及其家属的宴请；

　　（八）要求当事人承担非法定义务；

　　（九）其他违法执法行为。

　　第二十五条本办法自2008年1月1日起施行。


[案情]

2009年6月，湖南省沅陵县征地建设工业园。被告人宋某时任该县国土资源局建设用地股股长，负责工业园的拆迁补偿、算账统筹，该股拟定的补偿费结算清单是支付征地补偿的依据。凉水井镇干部黄某、村支书被告人李某等人负责协助征用砂子坳村土地的工作。黄某和李某以解决辛苦费为名，请宋某想办法。宋某遂虚列了一张共计10余万元的地上附着物补偿费明细表，谎称为砂子坳村弄点工作经费，交粟某呈报。之后，该县财政局国库股从该局工业园项目资金专户上拨付了包括宋某虚报的10余万元在内的征地补偿款给凉水井镇。村妇女主任杨某将10余万元取出后，按李某的安排交给黄某6万元，黄某送给宋某3万元，宋某分给粟某3000元，用4000元购买了一台办公电脑，余下的用于个人开支。李某和杨某等3人各分得1万元，余款作为村委会的经费。

[分歧]

本案在审理过程中，对宋某是国家工作人员、李某在协助人民政府从事土地征收补偿费用管理中具有准国家工作人员身份的认定、骗取的10万元为公共财物均没有异议，但对宋某等人骗取地上附着物补偿款予以私分的行为如何定性，存在很大分歧：

第一种意见认为，宋某等人骗取的地上附着物补偿款来源于县财政局，宋某对该款项没有主管、管理、经手的职权，宋某等人的行为符合诈骗罪虚构事实骗取他人财物的犯罪构成要件；

第二种意见认为，宋某、李某等人系国家工作人员或以国家工作人员论的人员，他们利用宋某职务上的便利，虚报、骗取地上附着物补偿款后予以私分的行为侵犯了公职人员的廉洁性和公共财物的所有权，构成贪污罪。

[评析]

笔者同意第二种意见。

本案的争议焦点是：刑法第三百八十二条第一款规定的贪污罪中的公共财物是否必须是行为人本单位财物？

刑法第三百八十二条第一款规定：国家工作人员利用职务上的便利，侵吞、窃取、骗取或者以其他手段非法占有公共财物的，是贪污罪。通常的观点认为，虽然该款没有明确规定贪污罪的对象必须是“本单位财物”，但是刑法第二百七十一条第二款规定：国有公司、企业或者其他国有单位中从事公务的人员和国有公司、企业或者其他国有单位委派到非国有公司、企业以及其他单位从事公务人员利用职务上的便利，将本单位财物非法占为己有的按照贪污罪定罪处罚。两款既同是对贪污罪的规定，二者的犯罪对象也应当是相同的，因此，刑法第三百八十二条第一款中的“公共财物”应当是行为人主管、管理、经手的本单位公共财物。那么这两个条款中的“公共财物”与“本单位财物”这种用语上的差异能够被等同吗？对刑法中互相关联的条文呈现的差异又该如何理解？笔者认为，必须对这些刑法条文进行系统解释，同时考虑立法目的，才能实现立法的真正意图。

首先，按照系统解释法的异词规则要求，如果立法者在同一法律的不同条文中使用了不同的词语，则应当理解为立法者的意图是赋予其不同的含义。按照这一规则，刑法第三百八十二条第一款中的“公共财物”与第二百七十一条第二款中的“本单位财物”是不能等同的。其次，从立法的目的考量，设置贪污罪是为了保护公共财物以及公职人员的廉洁性，且更侧重于后者，这也是1997年刑法将贪污罪从侵犯财产罪一章中独立出来的原因。刑法第二百七十一条是侵犯财产罪中关于职务侵占罪的规定，该罪要保护的是非国有单位的财产，而当国家工作人员采取侵犯职务廉洁性的手段侵占这种财产时，便有了刑法第二百七十一条第二款的内容，它是贪污罪的特别规定，该款中的“本单位财物”应当为刑法第三百八十二条第一款基本贪污罪中的“公共财物”所包含，而不是对“公共财物”范围的限定。那么何谓公共财物呢？刑法第九十一条规定：（一）国有财产；（二）劳动群众集体所有的财产；（三）用于扶贫和其他公益事业的社会捐助或者专项基金的财产。在国家机关、国有公司、企业、集体企业和人民团体管理、使用或者运输中的私人财产，以公共财产论。这一条对“公共财产”范围的界定，当然适用于第三百八十二条第一款。

本案中，宋某等人骗取的是县财政局的国有财产，宋某负责征地补偿费的算账统筹，其核定的结算清单也是工业园支付补偿费的最后依据，因此，宋某对补偿款具有管理权限，而宋某等人正是利用宋某这一职务便利，如期获得了虚报的款项，侵犯了国有财产的所有权，本案应认定为贪污罪。湖南省沅陵县人民法院一审认定为贪污罪，被告人上诉后，湖南省怀化市中院维持了一审判决。


（作者单位：湖南省高级人民法院）