上海市集镇和村庄环境卫生管理暂行规定（修正）
上海市人民政府
上海市集镇和村庄环境卫生管理暂行规定（修正）
上海市人民政府
（上海市人民政府1994年11月16日发布 根据1997年12月14日上海市人民政府第53号令修正并重新发布）
第一条 (目的和依据)
为了加强本市集镇、村庄环境卫生管理，改善农村的生产、生活环境，保障人民身体健康，促进农村经济和社会的发展，根据《村庄和集镇规划建设管理条例》和《上海市环境卫生管理条例》的有关规定，制定本规定。
第二条 (适用范围)
本规定适用于本市范围内集镇、村庄的环境卫生管理。
第三条 (定义)
本规定所称集镇，是指乡人民政府所在地和经县(区)人民政府确认由集市发展而成的作为农村一定区域经济、文化和生活服务中心的非建制镇。
本规定所称村庄，是指农村村民居住和从事各种生产的聚居点。
第四条 (管理原则)
本市集镇、村庄环境卫生管理实行统一领导、专群结合、综合治理、社会监督的原则。
第五条 (主管部门和协管部门)
市、县(区)环境卫生管理部门负责组织实施本规定。
乡(镇)人民政府负责本地区集镇、村庄环境卫生的管理。
市、县(区)农业、爱卫、环保、土地、规划、房产、卫生、工商等管理部门依照各自职责，协同环境卫生管理部门实施本规定。
市、县(区)卫生防疫机构和乡(镇)卫生院应当对农村粪便、垃圾处理进行卫生技术指导。
第六条 (环境卫生规划和目标)
乡(镇)人民政府应当根据本地区集镇、村庄建设发展规划、计划，制定集镇、村庄环境卫生事业发展规划。
乡(镇)人民政府应当在市和县(区)环境卫生部门指导下，确定粪便、垃圾无害化处理、还田利用的具体目标，并制定相应的政策和奖惩措施。
第七条 (环境卫生经费)
集镇环境卫生管理所需的经费，由乡(镇)人民政府按管理工作量拨付。
乡(镇)财政拨款单位和集镇居民产生的粪便、垃圾，由环境卫生作业单位负责清除、处置。企业、事业单位、个体经营者委托环境卫生作业单位清除、处置粪便、垃圾的，应当交付费用。具体费用标准，由县(区)环境卫生管理部门提出，报县(区)物价部门批准。
第八条 (社会监督)
乡(镇)人民政府可根据实际情况，组织群众性环境卫生监督队伍，协助乡(镇)人民政府和乡(镇)环境卫生监察队开展监督工作。
第九条 (集镇粪便清除和处置)
集镇居民应当按规定的时间、地点倾倒粪便。
乡(镇)人民政府应当组织环境卫生作业单位对倾倒点的粪便按日清除；对化粪池的粪便定期清除。
集镇内企业、事业单位、个体经营者，应当按照乡(镇)人民政府的要求，自行负责清除、处置或者委托环境卫生作业单位清除、处置所产生的粪便。
第十条 (公共厕所管理)
公共厕所的设置单位，应当指定专人清扫，定期下药，保持公共厕所清洁。
第十一条 (饲养家禽、家畜的限制)
集镇居民不得饲养家禽、家畜。因特殊需要临时饲养的，应当实行圈养。
禽畜饲养专业户饲养家禽、家畜，必须实行圈养，禁止放养。对产生的禽畜粪便和冲洗笼圈的粪污水，必须按照有关规定进行清除和处置。禽畜饲养场所应当采取相应的灭蝇和防止粪污水外流措施。
村民饲养家禽、家畜的环境卫生管理要求，由乡(镇)人民政府根据本地区实际情况制定。
第十二条 (村民粪便管理)
村民应当将粪便倒入粪缸、贮粪池、化粪池或者产沼池等贮粪设施。
村民应当自行负责清除自备贮粪设施中的粪便，做到粪便不满溢外流，贮粪设施无蝇蛆孳生。
第十三条 (粪便处置要求)
环境卫生作业单位、企业、事业单位、个体经营者和村民对贮粪设施内的粪便应当实行无害化处理，并按照要求还田利用。具体实施办法由乡(镇)人民政府制定。
第十四条 (粪便处理的限制)
禁止任意排放、倾倒粪便。
第十五条 (集镇居民生活垃圾清除)
集镇居民应当按照规定的时间、地点、方式，将生活垃圾倾倒在垃圾容器内。
乡(镇)人民政府应当组织环境卫生作业单位及时清除集镇居民产生的生活垃圾，并保持垃圾容器的清洁。
第十六条 (公共场所垃圾管理)
商店、集贸市场、医院、饭店、旅馆、长途汽车站、码头、文化娱乐场馆、公园和风景游览区等公共场所的经营管理单位，必须管理好自设的垃圾容器，并指定专人负责清除垃圾。
第十七条 (单位环境卫生责任)
乡(镇)人民政府应当对本地区集镇内的企业、事业单位和个体经营者，划分门前环境卫生责任区，制定保洁标准，落实保洁措施。
企业、事业单位、个体经营者必须按乡(镇)人民政府的规定，搞好各自的门前环境卫生，保持责任区内的环境整洁。
集贸市场等公共场所的管理单位应当对其管辖区域内的经营者提出清除垃圾的要求，并负责监督管理。
第十八条 (处置垃圾申报)
企业、事业单位、个体经营者自行处置垃圾的，必须向乡(镇)人民政府申报。具体申报办法、程序，由市环境卫生管理部门另行规定。
第十九条 (生活垃圾处置要求)
处置垃圾应当按照有关规定，采用堆肥、填埋等方法。乡(镇)卫生院的垃圾应当按照有关规定消毒后再处置。具体实施办法，由乡(镇)人民政府制定。
第二十条 (垃圾处置的限制)
任何单位和个人产生的垃圾，不得乱扔、乱倒、乱放、乱堆。
秸杆、柴草、杂物不得随意堆积，腐烂的应当及时处理。
各种动物尸体应当实行深埋或者火化处理，不得任意扔弃。
第二十一条 (公共环境卫生设施的设置)
乡(镇)人民政府应当根据《上海市城镇环境卫生设施设置规定》，统一设置集镇环境卫生公共设施、工程设施和工作场所，并搞好环境卫生公共设施的保养、维修。
规划建造新村及开发建设小区，建设单位应当按有关规定设置配套的环境卫生公共设施。无污水处理系统的新村、小区，必须按规定建造化粪池。
第二十二条 (单位和船舶环境卫生设施的设置)
工厂、学校、商店、集贸市场、医院、饭店、旅馆、长途汽车站、码头、文化娱乐场馆、公园和风景游览区等场所的经营管理单位，应当自行设置符合规范的公共厕所、垃圾容器及有关配套的环境卫生设施。
各类船舶应当设置与粪便、垃圾产生量相适应的容器。
第二十三条 (环境卫生设施保护)
禁止擅自拆除、迁移、占用、损毁、封闭环境卫生公共设施。因建设需要拆除、搬迁的，须经乡(镇)人民政府批准，并按规定补建。
第二十四条 (生活垃圾处置场的要求)
生活垃圾处置场应当根据市环境卫生管理部门的统一要求，参照《上海市城镇环境卫生设施设置规定》设置，并规定卫生防护区和落实防污染措施。
第二十五条 (村民贮粪设施的设置)
村民设置各类贮粪设施，应当加盖密封，并按规定远离水源，使用中应当保持其完好。
贮粪设施不符合规定要求的，应当限期改造。具体改造计划，由乡(镇)人民政府制定。
第二十六条 (水冲式户厕的管理)
新建住宅使用水冲式户厕，必须按规定同时配建三格化粪池。装置水冲式户厕、建造三格化粪池或者其他经环境卫生、卫生部门认可的环境卫生设施，必须按规定向乡(镇)人民政府申请，经审核同意方可建造；建成后，经验收合格并发给合格证方可使用。
已建住宅增建、补建水冲式户厕和设置三格化粪池的，须按前款规定办理申请审批手续。
第二十七条 (行政处罚)
对违反本规定的单位和个人，由市、县(区)环境卫生管理部门及其设立的监察队伍或者乡（镇）人民政府责令改正，并按照下列规定给予处罚：
（一）乱倒粪便、污水、垃圾等污物或者随地便溺的，处以10元罚款。乱倒粪便、污水、垃圾等污物数量大的，按每吨30元至50元处以罚款；污损面积大的，按污损环境面积每平方米5元至10元处以罚款。
（二）未按规定处理动物尸体的，按每只5元处以罚款。
（三）村民设置贮粪设施，未按规定远离水源、加盖密封，造成蝇蛆孳生、粪便溢流污染环境，且逾期不改正的，处以10元罚款。
（四）在禁养区域内饲养家禽、家畜的，处以20元以下罚款。禽畜饲养专业户放养家禽、家畜，或者未妥善处理禽畜粪便、粪污水的，处以500元以下罚款。
（五）单位未按规定设置环境卫生设施的，可处以2000元以下罚款；统一建造的新村、小区未按规定设置环境卫生设施的，可处以5000元以下罚款。
（六）随意堆积、堆放秸杆、柴草、杂物，造成环境污染，且逾期不改正的，处以10元罚款。腐烂的秸杆、柴草、杂物不及时处理，造成环境污染的，处以50元以下罚款。
（七）各类公共场所未及时清除、处置粪便和垃圾的，可处以300元以下罚款。
（八）单位未做好环境卫生责任区内清扫保洁工作的，可视情节轻重，处以100元以下罚款。
（九）单位自行处置垃圾未按规定申报的，处以200元以下罚款。
（十）擅自拆除、迁移、占用、损毁、封闭环境卫生公共设施的，处以1000元以下罚款；造成经济损失的，责令赔偿经济损失。
（十一）使用水冲式户厕未配建三格化粪池的，责令限期补建，逾期未补建的，处以20元至50元罚款；未经批准或者验收合格，擅自新建、增建、补建、使用水冲式户厕、三格化粪池的，处以20元罚款。
（十二）除特殊情况外，环境卫生作业单位未按规定清除垃圾、粪便的，处以50元以下罚款。
（十三）单位公共厕所保洁不符合标准或者设施残缺的，可处以50元以下罚款。
责令改正但逾期不改正的，可代为采取改正措施，所需费用，由责任者承担。
第二十八条 (减轻和加重处罚)
凡违反本规定的行为，情节轻微，主动改正，消除影响的，可减轻或者免予处罚；情节恶劣，拒不改正的，加处原罚款额1至3倍罚款。
第二十九条 (执法者违反行为的追究)
集镇和村庄环境卫生的行政管理人员执法不公、滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由上级行政主管部门给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十条 (复议和诉讼)
当事人对集镇和村庄环境卫生的行政管理部门的具体行政行为不服的，可按照《行政复议条例》和《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，申请行政复议或者提起行政诉讼。
当事人在法定期限内不申请复议，不提起诉讼，又不履行具体行政行为的，作出具体行政行为的部门可以依据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，申请人民法院强制执行。
第三十一条 (参照执行的范围)
农场、林场、牧场、渔场、养殖场辖区内的环境卫生管理，参照本规定执行。
第三十二条 (实施办法制定)
乡(镇)人民政府可以依照《上海市环境卫生管理条例》和本规定，根据本地区实际情况制定实施办法。
第三十三条 (应用解释部门)
本规定的具体应用问题，由市环境卫生管理局负责解释。
第三十四条 (施行日期)
本规定自1995年1月1日起施行。
1994年11月16日
我国2005年《公司法》第16条规定了公司担保制度。对于违反《公司法》第16条规定，公司对外担保的效力问题，学界和实务界争议很大。《人民司法》杂志社编著的《法律规则的提炼与运用重述（商事卷）》“第一部分 公司法”“公司对外担保法律效力的司法认定”专家重述之法律规则为：“担保债权人对公司提供的公司相关同意担保的决议承担形式审查义务。相关决议形式上合法有效，且担保债权人在审查时已尽到合理的注意义务的，公司以决议存在实质上的瑕疵为由主张否定担保合同的效力的，人民法院不予支持”，反映了我国司法实务界的一定倾向性意见。显然上述规则是基于有权决定对外担保的机关是董事会或股东（大）会这一《公司法》第16条明文规定所作的一种价值判断。问题是，当法定代表人擅为提供对外担保，与他人签订担保合同的情况下，公司对外担保的效力又该如何认定？在法定代表人未提供相关决议，第三人未承担形式审查义务，该迳行签订的担保合同是否应归于无效？笔者以为，要回答这一问题，其关键在于厘清公司法定代表人的内涵、对《公司法》第16条规定的属性的判断以及正确适用公司对外担保法律规范问题。下面予以具体分析。
一、法定代表人的内涵
对于法定代表人的内涵，我国《民法通则》第38条规定，“依照法律或者法人组织章程规定，代表法人行使职权的负责人，是法人的法定代表人。”这一立法概念对于法定代表人的内涵界定十分模糊，何为“负责人”、“法定”是指什么、“代表法人行使职权”的范围是什么，等等，该条未予具文明定。对于法定代表人的性质和内涵，学界长期以来也未给出一个为大家所认同的理论概括。2005年颁布的《公司法》第13条规定，“公司法定代表人依照公司章程的规定，由董事长、执行董事或者经理担任，并依法登记。公司法定代表人变更，应当办理变更登记。”该条文虽未直接对法定代表人进行明确定义，但较之《民法通则》第38条，在公司法律领域中，法定代表人之内涵存在着重大的变化，主要包括以下四个方面的内容：
1、法定代表人必须是自然人，而不能是法人或其他组织；
2、“法定”的含义为“法律限定”，即在《公司法》的“限定范围”（董事长、执行董事或者经理）内，由公司章程自行选择确定；
3、公司内部管理由公司内设机关包括股东会、董事会、监事会和经理负责；在对外活动中，由法定代表人代表公司。也就是说，单就法定代表人的职权而言，主要是代表公司进行对外活动，而不关涉公司的内部管理。
4、“法定”的另一含义为“依法登记”，即法定代表人必须依法登记或者变更登记。“登记”之目的在于“公示”，而“公示”之目的则在于“使人周知”， “使人周知”后便利于保证第三人与公司进行交易。
从上述内涵来看，不难看出，由公司章程在“法律限定”的范围内选择确定法定代表人并“依法登记”公示之后，该法定代表人在进行对外活动时，享有公司代表权，其身份本身即为公司的表彰，无须公司另行授权，其意思表示即为公司的意志表达。质言之，《公司法》隐含了排除公司对于法定代表人的内部限制具有对抗善意第三人之效力。对此，《合同法》在一定程度上亦体现了相同的立法精神，其第50条规定，“法人或者其他组织的法定代表人、负责人超越权限订立的合同，除相对人知道或者应当知道其超越权限的以外，该代表行为有效。”也就是说，为维护交易安全，《合同法》以第三人是否恶意作为区分标准，《公司法》以“依法登记”作为公示手段，承认法定代表人全面代表公司的权力，并进而对公司于该等权力设置的内部限制予以对抗善意第三人持否定态度。
二、《公司法》第16条规定的属性
《公司法》第16条第1款规定，“公司向其他企业投资或者为他人提供担保，依照公司章程的规定，由董事会或者股东会、股东大会决议；公司章程对投资或者担保的总额及单项投资或者担保的数额有限额规定的，不得超过规定的限额。”第2款规定，“公司为公司股东或者实际控制人提供担保的，必须经股东会或者股东大会决议。”第3款规定，“前款规定的股东或者受前款规定的实际控制人支配的股东，不得参加前款规定事项的表决。该项表决由出席会议的其他股东所持表决权的过半数通过。”在对外担保问题上，《公司法》第16条对公司这一重大经营活动的决策过程做出了三项特殊规则：一是由公司章程先行进行规定。通过公司章程，预先对公司对外担保金额、决策程序等进行概括性约定；二是由董事会或者股东会、股东大会作出决议。在公司设立后，每次实际实施对外担保经营行为时，须由公司决策机关对该等事宜进行表决；三是涉及关联交易时限制关联股东的投票权。即公司为其股东或者实际控制人提供担保时，必须召开股东会或股东大会；投票时，关联股东不得参加，且该项表决须由出席会议的其他股东所持表决权的过半数通过。
法律规范依其规定的权利义务的刚性程度，可分为强制性规范和任意性规范：所谓强制性规范，是指不允许人们按照自己的意志不使用或改变法律规则的内容而行为的法律规则；所谓任意性规范，是指虽有法律的规定但允许当事人对行为内容做另外约定的法律规则。强制性规范进一步又可区分为效力性规范和管理性规范或取缔性规范：所谓效力性强制性规范，是指违反禁止性规定将导致合同无效或者合同不成立，或者违反该等规范后如果使合同继续有效将损害国家利益和社会公共利益的法律规则；所谓管理性强制性规范或取缔性强制性规范，是指没有明确规定违反该等规范将导致合同无效或者不成立，而且违反该等规范后如果使合同继续有效并不损害国家或者社会公共利益，而只是损害当事人的利益的法律规则。从《公司法》第16条规定，我们可以看出，该条文在对外担保上体现的是公司的意思自治原则，并未明确规定违反公司对外担保决策的特殊规则将导致公司对外担保合同无效，也不存在损害国家利益和社会公共利益的情形，故在法律属性上，该条文并非效力性强制性规范。依《最高人民法院关于适用若干问题的解释（一）》（法释〔1999〕19号，以下简称《合同法司法解释一》）第4条“合同法实施以后，人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据”和《最高人民法院关于适用若干问题的解释（二）》（法释〔2009〕5号，以下简称《合同法司法解释二》）第14条“合同法第五十二条第（五）项规定的“强制性规定”，是指效力性强制性规定”的规定，在《公司法》没有明确规定公司违反《公司法》第16条对外提供担保无效的情形，对于公司对外担保的效力应予确认。
三、法定代表人越权担保的法律效力认定
1、关于“越权”的理解
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国担保法〉若干问题的解释》（法释〔2000〕44号，以下简称《担保法司法解释》）第11条同《合同法》第50条立法意图类似，规定，“法人或者其他组织的法定代表人、负责人超越权限订立的担保合同，除相对人知道或者应当知道其超越权限的以外，该代表行为有效。”换言之，如果第三人非因重大过失不知法定代表人超越职权，而有理由地相信其在该事项上有决定权，那么担保合同有效，公司应承担担保责任。随着市场经济的发展，废除“越权论”是当今法律发展的趋势，在我国司法实践中对于“越权原则”也已经有了变通甚至废除。如《合同法司法解释一》第10条规定，“当事人超越经营范围订立合同，人民法院不因此认定合同无效”；而且在对外担保问题上，课以第三人审查法定代表人的义务，也是对法定代表人这一公司对外法定代表机关的否定，从而动摇法定代表权制度建立的基础。这是因为，从公司作为担保人的角度看，遵循特殊规则进行担保决策既是公司的内部行为，又是公司的单方行为，第三人无须也无从介入公司内部。当公司通过董事会、股东（大）会内部机关决策对外担保意思形成之后，必须由公司意思表示机关即法定代表人或有权代表表达于外部。当公司对外担保意思表示时，法定代表人既然是公司身份的表彰，经依法登记公示后自然就是公司全面权力的对外代表，如果对第三人苛以审查其权限的义务，一方面法律在强人所难，另一方面也挑战了法定代表人的法定代表权。更何况，公司内部对于法定代表人权限的限制，并不具有对世效力；在法定代表人违反其内部限制时，在现有法律框架下，公司也有足够的救济途径去追究法定代表人的过错责任。
因此，笔者以为，法定代表人基于其法定代表权代表公司对外签署的合同应赋予其法律效力，而无须课以第三人审查公司内部规定及法定代表人内部权限的义务；其对于公司内部权限限制约定的违反而擅为对外越权代表，应视为法定代表人构成其对公司忠实义务的违反，在承担相应的合同义务和责任后公司可对其行使追偿权。
2、关于公司担保的法律调整规范的理解
公司对外担保合同的签订，一般地需要经历公司内部决策、对外担保意思的表示以及合意达成三个阶段。第一阶段是公司内部决策机关形成法人意思，第二阶段是公司代表机关将法人意思对外表达，均为公司单方行为，这两个阶段属于公司的对外担保行为，显然都独立于公司以外的任何第三人，因而由《公司法》予以调整。《公司法》第16条作出公司对外担保需要遵循上述三项特殊规则，依笔者理解，其立法意图旨在加强公司的内部治理和控制，以提高公司对外担保决策的科学性，降低经营风险，而非课以第三人之审查义务。
当公司与第三人达成担保合意时，即第三阶段，是公司与第三人双方意思表示一致的产物，担保合同的效力应视该等合同是否具备法律行为的生效要件而定，其主体资格、成立、生效、违约及认定、损害赔偿等，应由《合同法》、《物权法》和《担保法》等法律法规调整，而不宜由《公司法》予以规范。因此，以第一、二阶段的瑕疵来否定第三阶段的效力，既违背逻辑，也无法律上的因果关系，更混淆了法律适用的边界。
3、法定代表人签署担保合同的法律效力认定
从前述公司对外担保形成的阶段看，无论对外担保的内部意思的决议由哪一个决策机构形成，参与担保关系的只能是该公司而非该机构，《公司法》第16条规定是对公司决策机构的要求，并非对公司对外担保能力的限制，更不是否定公司对外担保效力的依据。因此，在公司对外担保时，基于《公司法》第16条非强制性规范的效力性规定的法律属性，法定代表人作为公司的对外代表机关，与第三人签署的担保合同，应确认为有效。
作者：王冠华，法学博士，北京市博金律师事务所专职律师，13810112545
