绵阳市城市地下管线工程档案管理办法实施细则
四川省绵阳市人民政府
绵阳市人民政府令
第2号
《绵阳市城市地下管线工程档案管理办法实施细则》已经市政府第26次常务会议审议通过，现予发布，自2007年1月20日起施行。
绵阳市人民政府
二〇〇?年十二月二十日
绵阳市城市地下管线工程
档案管理办法实施细则
第一条 为加强绵阳城市地下管线工程档案管理，根据《中华人民共和国城市规划法》、《中华人民共和国档案法》、国务院《建设工程质量管理条例》、建设部《城市地下管线工程档案管理办法》等法律、法规和规章，结合我市实际，制定本实施细则。
第二条 本细则适用于绵阳市城市规划区地下管线工程档案的管理。
本细则所称城市地下管线工程，是指埋设在城市地下的各类管线建设工程(含城市供水、排水、燃气、热力、电力、电讯、工业设施等地下管线)以及城市人防、隧道等工程。
本细则所称城市地下管线工程档案，是指在城市地下管线工程规划、建设和管理活动中形成的对国家和社会具有保存价值的文字、图纸、图表、声像、电子等各种载体的文件材料。
第三条 绵阳市建设行政主管部门负责城市地下管线工程档案的管理工作。市城建档案馆具体负责地下管线工程档案的指导、接收、保管和提供利用等业务工作，并接受同级档案行政主管部门的指导、监督。
规划、公安、交通、电讯、电力、广播电视等部门应当依据各自的职责配合和协助做好城市地下管线工程档案管理工作。
第四条 建设单位在申请领取建设工程规划许可证前，应当到市城建档案馆查询施工地段的地下管线工程档案，取得该施工地段地下管线现状资料，并将有关资料提供给勘察、设计、施工和监理等单位。
第五条 建设单位在申请领取建设工程规划许可证时，应当向规划行政主管部门提供由市城建档案馆签章的地下管线现状档案资料复制件。
第六条 建设单位在办理地下管线工程施工许可手续时，建设行政主管部门应当以书面形式将工程竣工后需移交的工程档案内容和要求告知建设单位。
第七条 施工单位在地下管线工程施工前应当取得施工地段地下管线现状资料。施工中发现未建档案的管线，应当及时通过建设单位向建设行政主管部门或规划行政主管部门报告。
建设行政主管部门、规划行政主管部门接到报告后，应当查明未建档案的管线性质、权属，责令地下管线产权单位测定其坐标、标高及走向，地下管线产权单位应当及时将测量的相关材料报送市城建档案馆。
第八条 城市规划区内的地下管线建设工程，应当按照《城市地下管线探测技术规程》等相关规定，形成准确的竣工测量数据文件、管线工程测量图等管线工程竣工技术档案。工程竣工验收后由建设单位或产权单位负责收集、整理，并向市城建档案馆移交。
第九条 已建设并投入使用的城市地下管线工程档案，由建设单位或产权单位进行清查、整理后，在2007年底以前向市城建档案馆移交。
第十条 已建设并投入使用的城市地下管线工程，无档案技术资料或档案技术资料不完整、不准确的，建设单位或产权单位应当在2008年底以前完成补测补绘工作，并将测绘成果及时报送市城建档案馆。
第十一条 地下管线工程实行竣工验收和备案制度。地下管线工程竣工验收前，建设单位应当提请市城建档案馆对地下管线工程档案进行专项预验收，取得认可文件。
第十二条 新建、改建、扩建的地下管线工程，建设单位应当在竣工验收后3个月内，向市城建档案馆移交下列档案资料：
(一)地下管线工程项目准备阶段文件、监理文件、施工文件、竣工验收文件和竣工图；
(二)地下管线竣工测量成果；
(三)其他应当归档的文件资料(工程照片、录像等)。
城市供水、排水、燃气、热力、电力、电讯等地下管线专业管理单位应当及时向市城建档案馆移交地下专业管线图。
第十三条 地下管线专业管理单位应当将更改、报废、漏测部分的地下管线工程档案，及时修改补充到本单位的地下管线专业图上，并将修改补充的地下管线专业图及有关资料向市城建档案馆移交。
第十四条 工程测量单位应当及时向市城建档案馆移交有关地下管线工程的l：500城市地形图和控制成果。
第十五条 住宅小区、厂区、校区及机关单位区域内的地下管线工程档案，由建设单位或产权单位汇总后与房屋建设工程档案一并移交市城建档案馆。有关专业管线施工单位完成施工后应当及时向建设单位或产权单位移交地下管线工程档案。
第十六条 向市城建档案馆移交的管线工程档案应当是原件，应当符合《建设工程文件归档整理规范》(GB／T50328)的要求；档案资料必须完整、准确、真实，不得涂改和伪造。
建设单位向市城建档案馆移交纸质档案的同时，对其中隐蔽资料、竣工图、竣工测量成果、各专业管线图以及1∶500城市地形图和控制成果等，还应当按市城建档案馆的技术要求，形成并移交相应的电子档案。
第十七条 市城建档案馆应当根据建设单位、产权单位、专业管理单位、工程测量单位提供的技术资料和成果，绘制城市地下管线综合图，建立综合的城市地下管线档案信息系统，并及时接收普查和补测、补绘所形成的地下管线成果。市城建档案馆应当依据地下管线专业图等有关地下管线工程档案资料和工程测量单位移交的城市地形图和控制成果，及时修改城市地下管线综合图，并输入城市地下管线档案信息系统，对地下管线档案信息做到动态管理。
市城建档案馆应当将绘制和修改后的地下管线综合图以确认通知书的形式每半年定期提交给相关的建设单位、产权单位、专业管理单位、工程测量单位进行一次确认，以确保综合图的准确性和完整性。相关单位应当认真负责地做好确认工作，并将确认结果以书面形式通知市城建档案馆。
第十八条 市城建档案馆应当建立、健全科学的管理制度，依法做好地下管线工程档案的接收、保管、利用、鉴定、统计和保密等工作。
第十九条 市城建档案馆应当积极开发地下管线工程档案信息资源，为城市规划、建设和管理提供服务。
对于地下管线档案中涉及知识产权的城市地形图和控制成果等，市城建档案馆不得出售和转让。
第二十条 建设单位和地下管线专业管理单位违反本细则规定，未移交地下管线工程档案的，由建设行政主管部门依据建设部《城市地下管线工程档案管理办法》第十七条、第十八条的规定处罚。因未移交地下管线工程档案，造成施工单位在施工中损坏地下管线的，建设单位和地下管线专业管理单位依法承担相应的责任。
第二十一条 建设单位和施工单位未按照规定查询和取得施工地段的地下管线现状档案资料而擅自组织施工，损坏地下管线给他人造成损失的，依法承担赔偿责任。
第二十二条 工程测量单位未按照规定提供准确的地下管线测量成果，致使施工时损坏地下管线给他人造成损失的，依法承担赔偿责任。
第二十三条 市城建档案馆因保管不善，致使档案丢失，或者因汇总管线信息资料错误致使在施工中造成损失的，依法承担赔偿责任；对有关责任人员，依法给予行政处分。
第二十四条 国防科研、军事禁区地下管线工程档案按照国家有关法律法规管理。
侦检一体模式的本土适用问题之探讨
检警一体化（又称侦检一体化）模式是在德国、法国等大陆法系国家普遍适用的一种侦查格局。其核心在于使检察机关参与并主导刑事侦查的过程，通过在侦查过程中把握侦查的进度及证据的收集，以达到为最终的刑事审判提供合法、有效的证据的目的。在我国，检察机关的设置与其活动的目的性与国外的检察机关是一致的，但是现行的侦控机制却有其缺憾之处，限制了检察机关职能的充分发挥。因此，改革现有的侦控模式，赋予检察机关侦查的参与权与主导权从法制发展的长久利益来看是必要的。
一、现行控罪机制的缺憾
在现行侦控模式下，公检法三机关各司侦查、指控、审判职能。也是由于各机关职能的不同，在各诉讼阶段所追求的目的也不同，因而导致了诉讼环节的脱节。公安机关立足于案件的侦破，其主要任务、精力在于寻求案件的突破口，侦破案件，抓捕犯罪嫌疑人，而往往忽略了及时收集在审判中用于指控犯罪的合法有效的证据。尤其在公安机关实行侦审合一的改变后，由于预审环节取消，直接由刑警队向检察机关报卷。而刑警队主要的职能在于侦破案件，这就造成移送的案件难以达到起诉标准。在审查起诉过程中不断的退卷补充侦查，极大的降低诉讼效率。同时，由于现行的侦查监督途径主要是通过审查批捕与审查起诉过程中对卷宗的审查来完成。但是，违法的侦查活动往往不会在卷宗中予以明显反映，加之审查起诉阶段已是事后监督，这一效果自然不大。所以说，现有的侦控机制在降低诉讼效率的同时也削弱了检察机关的侦查监督职能。
（1）现行的侦控机制难以保障合法证据的有效收集。
在证据的三要素中，证据的合法性是证据力的核心，它不但影响程序的合法性，也将对案件最终的实体审判起着决定性的作用。如果不能及时有效的排除非法证据，使之出现在庭审过程中，即使该证据能够客观真实的证明犯罪事实，由于其非法的收集方法，也不会被法庭予以采信，那么，公诉方指控的败诉是不可避免的结果。而检察机关由于对案件的审查只是局限在预审卷宗上，没有参与对各种证据的采集，对证据合法性的认定往往出现疏忽的情况，从而导致庭审中的被动局面。在日前审理的李俊岩等8名被告人组织、参与黑社会性质组织、故意杀人、故意伤害一案的庭审过程中，7名被告人同时翻供，并当庭提出以前在公安机关的供述是在刑讯逼供的情况下作出的，针对这一辩解，公诉人只能以要求被告人提出证据予以驳斥，而没有其他有效的证明手段。这明显影响了指控犯罪的效果。
上述情况体现了当前刑事诉讼中存在的证据收集方面的缺陷。首先，正如笔者前面所述，由于公安机关与检察机关担负的任务不同，公安机关抓获犯罪嫌疑人后移交公诉机关起诉，任务即完成，对于公诉机关是否胜诉，被告人是否被定罪，公安机关是不承担责任的。检察机关也无权命令或要求公安机关依照指控的目的再度调取相关证据。即使将案件退回公安机关补充侦查，但对于公安机关没有进一步收集证据，原样拿回的情况也没有有效的控制。在我院与公安机关所作的联席会议纪要中规定，退回补充侦查的案件在没有取得诉讼必要的证据之前，检察机关可以不收卷。但是此规定与法无据，也不能从根本上解决问题。其次，因为检察机关不参与侦查过程，缺少对侦查活动中收集证据的有效控制，即无法保障证据的合法来源。仅仅凭着对卷宗的审查，是无法完全保证所有证据的合法性的。非法证据没有得到有效排除也将直接导致控诉的失败。第三，一些能够指控犯罪的客观真实的证据由于在侦查过程中没有予以提取，从而丧失了收集证据的最佳时机。如一起运输假币案件中，被告人辩解对所携带的假币不明知，从而不构成犯罪。但是从抓获经过可以看出，查获时其身边的几名旅客均可证实被告人知道自己带的是假币。但由于公安机关忙于抓捕犯罪嫌疑人而没有对其他旅客制作询问笔录。案件移送检察机关后，承办人认为几名旅客的证言十分重要而要求提取该证据时，由于当时没有记录当事人的姓名地址，这几名重要的证人已无从查找，这就使有利的证据灭失，从而影响了诉讼。诸如上述不利的情况在现有的侦控机制中是不可避免的。
（二）现行侦控机制弱化了检察机关的侦查监督职能。
人民检察院作为国家专门的法律监督机关，对公安机关刑事侦查活动的监督是其重要职能。但是在现行的侦控机制中，检察机关这一职能的发挥却不尽人意。首先，以立案监督为例，这历来是检察机关工作的重点和难点。依据现行法律规定，检察机关发现公安机关应予立案而没有立案的，要求公安机关说明不立案的理由，如果公安机关不立案理由不充分的，检察机关可以发出《通知立案书》要求公安机关立案。但是，公安机关仍然不予立案的，就没有其他办法使之强迫立案，所以该项职能难以达到法律要求的最终目的。其次，在对侦查活动的监督中，现行的侦控机制制约了检察机关的职能发挥。如前所述，侦查活动是否合法决定着证据的收集是否合法，将最终决定案件诉讼的成功与否。单从被告人供述这一项来看，作为审问式诉讼制度的必然结果，刑讯逼供的现象是长期存在的，尽管随着司法人员素质的不断提高有所改善，但终究难以遏止。这就要求检察机关充分的发挥监督职能，在保障犯罪嫌疑人合法权益的前提下合法的取得证据。但由于现行诉讼结构的直线型框架，侦查与起诉是两个界限分明的诉讼阶段，检察机关几乎不介入侦查过程，这样就很难发现问题，更何谈解决。即使发现了刑讯逼供的现象，也只能提出纠正意见，但由于公安机关享有广泛的职权，在程序上缺少有效的监督机制，除提请批准逮捕外均可自行决定、自行执行。这体现了检察机关监督机制的薄弱性。及至审查起诉阶段，侵害事实已经形成，这种监督的滞后性及参与程度的有限性使检察机关现有的监督职能形同虚设。
（三）现行的侦控机制造成了诉讼环节的脱节。
从传统的诉讼结构来讲，现行的公检法三机关的关系实质上是一种“线性结构”的流水作业程序。这种设置从主观上意在层层把关防止错案发生，但是由于各机关之间没有有效的机制配合，尚未形成有机的统一体，在诉讼环节上必然造成脱节，这种情况尤其体现在侦控环节上。在现行的司法体制中，公安机关具有行政机关和司法机关的双重性质，也就是说，其具有治安管理和刑事侦查的双重职能，在实践中，刑事侦查往往成为治安管理这一目的的手段。当然，打击犯罪，维护社会治安作为公检法三机关的最终目的是无可非议的，但仅从诉讼角度讲，刑事侦查只能服务于案件最终的指控和审判，而不能被其他职能所牵制。否则，就会出现公安机关立案侦查的案件不符合起诉条件，或者对应予刑事处罚的犯罪嫌疑人给予劳动教养等行政处罚的情况。这样，在审查起诉环节必然要否定侦查环节的部分工作，不但造成了诉讼的脱节，也违背了法律的公平、公正原则。针对上述问题，我们应逐步探索形成侦控一体模式，使控形成一个有机的统一体。
二、侦检一体模式的含义
对侦检一体的诉讼模式，国外的检警一体化为我们提供了较为成功的经验。“侦检一体”的核心在于检察机关参与并主导刑事侦查的过程，为控诉准备相应的证据材料。也就是说，检察机关参与侦查，公安机关参与控诉。依据这一原则，刑事警察在业务上应从行政警察中脱离出来，隶属于检察机关。检察机关对案件的侦查进行指挥和领导，有权决定立案的开始和终结，并在整个侦查过程中关注案件的起诉能否成功，收集足够的证据以支持控诉，从而保证最终的诉讼成功。当然，在我国的许多实际情况下，公安机关是具有专门技能和设备的刑事侦查机关，对案件的特点、可能收集到的证据及如何收集这些证据较检察机关更为熟悉，且人员更为充足，因此检察机关也可以不参与侦查而是授权公安机关进行，只是随时审查其所收集的证据材料是否能满足控诉的需要，在必要的时候介入侦查活动。
具体来说，在侦检一体模式下，检察机关应具有以下职权：
1、完全侦查权。在必要情况下，检察机关应有权要求刑事警察侦查或亲自侦查普通刑事案件。
2、立案控制权。检察机关应具有立案和撤案的控制权。
3、调阅案件材料权和监督权。检察机关应有权调阅案件材料并进行监督，对侦查的过程及证据情况予以掌握。
4、侦查指挥权和处罚权。在指挥侦查的过程中，如刑事警察在没有正当理由而不服从检察官的指挥时，有建议公安机关对其处罚的权利。
三、侦控一体模式的本土适用
从我国检察机关的设置及其所追求的目的性要求来讲，与外国的检察机关是一致的，这就为我国吸取其成功的经验，同国际接轨提供了良好的基础。但是，在现有的司法体制基础上，立即要求赋予检察机关完全侦查权与指挥侦查权也是不客观的。笔者认为，这种从理念到制度的全新过度和转型需要一个长期的探索与实践。因此，在现阶段，只能在不改变整体诉讼构造的前提下，逐渐探索新的思路，采取可行的措施确保检察机关参与到刑事侦查过程中去，使我们主动了解、参与并影响证据收集的过程，以达到成功诉讼的目的。
首先，结合西方检警一体原则的经验，通过合理程序赋予检察机关侦查参与权。也就是说，虽然检察机关不具有直接侦查权和指挥权，但是可以参与到侦查活动中，了解案件的侦查情况，要求公安机关收集何种证据或者以何种方式收集证据。这一点，可以通过报捕前通知检察机关的方式来完成。公安机关在决定对案件立案侦查后，应将案件情况告之检察机关，检察机关在了解案件情况后，以书面形式将该案构成犯罪所需的要件及需收集的证据告之公安机关。在必要的时候，可以参与公安机关的侦查过程。这样就保障了证据收集的合法性和全面性，以达到最终控诉成功的目的。
其次，应当强化补充侦查过程中检察机关的职能。现行机制下，补充侦查走过场的情况依然大量存在，对于检察机关在补充侦查提纲中所列的补侦内容，公安机关很少能全部完成，而检察机关拒绝收卷又与法无据，所以这种情况极大的降低了诉讼效率。在侦检一体的模式下，检察机关要求公安机关补充侦查，同时也应该主动参与侦查过程，在实际操作中决定证据的取舍，要求公安机关收集必要的相关证据，使每一次补充侦查都能达到完善证据、成功诉讼的目的。
第三，应以制度明确侦查人员的控诉义务，特别是警察出庭作证的情形。当前的庭审中，很少有警察出庭作证的情况，即使是必要的证据，也仅仅以证人证言的方式出现。而在西方，警察出庭作证是十分普遍的情况。对于，涉及抓获经过、辩护方提出刑讯逼供的质疑等情况，警察是必须出庭作证的，以此证明证据的合法有效。同时，侦查机关作为控诉的辅助机关，必须对最终的诉讼结果负责，在检察机关提出公诉后，应当依据检察机关的要求收集新的证据，以保证诉讼成功。
第四，在侦检一体的模式基础上完善提前介入制度。在司法实践中，针对一些重大疑难案件或者证据易灭失的案件，检察机关经常采取“提前介入”的方法，参与侦查活动的全过程。这样，不但使检察机关尽早的接触案件，收集必要的证据，同时使侦查监督从静态监督转入动态监督，防止和纠正违法侦查活动，提高办案质量，防止了错捕错诉的发生。这种类似于检警一体的诉讼方式在一定程度上强化了检察机关的侦查监督职能，但在事实上也确存在着一些不足。检察机关的“提前介入”虽然担负着监督的任务，但主要是为了适应打击犯罪的需要而强调配合，以达到快审快诉的目的。这样做就背离了“提前介入”的初衷。借鉴侦检一体的模式，应当使“提前介入”规范化和制度化，在侦查的同时就考虑控诉的问题，及时决定应当收集那些证据及怎样收集这些证据，同时有效的行使监督职能，是使取得证据的方式趋于合法、完善，最终得以诉讼成功。
在司法实践中，“公、检”联合办案取得了一些效果，并积累了一定的经验。笔者认为，结合大陆法系检警一体原则的实质，对现行的检警关系进行适当的改革是可行的。诚然，检警一体化模式的实施涉及到司法制度的重大变革，是向一种新体制的全新过度，其难度可想而知，但作为一种必然的趋势，随着社会法制化的不断完善，这一模式将得以有效实施。
作 者： 王 镭
二○○五年十月
王镭 沈阳铁路运输检察院
Email: wangleirein@163.com
