行政诉讼证据五大规则解读
付 士 平
证据,在法学界一向被视为诉讼的脊梁,是构筑诉讼大厦最为可靠的基石。证据规则是关于哪些材料可以作为证据、证据的收集、审查判断以及如何运用证据证明案件待证事实的法律规范的总和。为履行我国加入WTO三大协定中关于及时公布贸易法律、法规、处理贸易纠纷案件司法裁判案例及依据的承诺，继民事诉讼证据规则颁布后，最高人民法院吸取证据理论的研究成果，结合行政诉讼特点，又颁布实施了《关于行政诉讼证据若干问题的规定》。该规定是我国行政诉讼证据规则的主要载体。其主要规则有：
一、取证规则
取得证据规则是人民法院、行政主体及其相对人和其它利害关系人收集、调取证据所应遵循的程序、方法和应满足的条件。由于目前我国还没有统一的行政程序法，行政程序中的取证缺乏明确一致的规定。本司法解释基于司法权力的局限，也不可能对行政程序中调取证据行为作出设定，只能通过对举证要求的规定，实现对取证行为的规范。事实上，本司法解释第二部分“提供证据的要求”，就是对取证行为的要求。如果取证不符合要求，举证当然就不可能符合要求。所以我将这一部分归纳为取证规则。主要有以下内容：
（一）［取证时限规则］
即取证时限上的要求。该规则涉及司法解释中的两个条款。即第3条：在诉讼中，被告及其诉讼代理人不得自行向原告和证人收集证据。第60条1项：被告在作出行政行为之后自行收集的证据不能作为行政行为合法的依据。因此，被告收集证据，一般应在做出行政行为之前的行政程序中进行。该规则不约束原告、第三人。
（二）［证据形式要件规则］
所有证据都是形式和内容的统一。证据的形式要件是指证据在形式上所应满足的条件。证据形式应该说是审查判断证据可采信的重要内容和途径。证据材料能否作为被采用，除内容因素外，一定程度上也取决于证据形式是否符合法定条件。证据形式是在取证过程中形成的。加强对证据形式要件的理解认识，不仅可以规范取证行为，也有利于提高质证和认证水平。
［书证］ 书证是指以文字、符号民、图画等所表达和记载的思想内容明案件待证事实的书面文件或其它物品。具有稳定性强，易于保存，不受载体限制特点。应调取原件或与原件核对无误的复印件、照片、节录本；应当注明出处并经核对无异后加盖印章；报表、图纸、帐册、科技文献应有说明材料；询问、陈述、谈话类笔录，应当由执法人员、被询问人、陈述人、谈话人签名或盖章（10条）。
［物证］ 物证指以其存在形式、外部特征、内在属性证明案件待证事实的实体物和痕迹。应调取原物，确有困难的可以调取与原物核对无误的复制件或该物证的照片；种类物调取其中的一部分（11条）。
［电子证据］ 电子证据是伴随现代电子技术发展而出现的证据形式，除电子邮件（E－mail）外，还包括电子数据交换、电子资金划拨、电子公告牌记录等，早在60年代，英美法系一些国家就确立了关于电子证据的大量判例。南非于1983年、加拿大于1998年还分别制定有《计算机证据法》。本司法解释称之为计算机数据。即向法院提交计算机数据或录音、录像视听资料证据，应调取原始载体或复制件；注明制作方法，制作时间，证明对象，制作人等；声音资料应附有该声音内容的文字记录（12条）。
［证人证言］ 指了解案件有关的人向法院所作的用来证明案件待证事实的陈述。应写明证人的姓名、年龄、性别、职业、住址等基本情况；应有证人的签名，不能签名的，应当以盖章等方式证明；注明出具日期；附有居民身份证复印件等证明证人身份的文件（13条）。
［鉴定结论］ 是鉴定人接受委托或聘请，运用自己专门知识或技能，对某些专门性问题进行分析、判断后所作出的结论意见。应当载明委托人和委托鉴定的事项、向鉴定部门提交的相关材料、鉴定的依据和使用的科学技术手段、鉴定部门和鉴定人鉴定资格的说明，并应有鉴定人的签名和鉴定部门的盖章。通过分析获得的鉴定结论，应当说明分析过程（14条）。
［现场笔录］ 现场笔录是行政主体工作人员在执行职务过程中当场进行调查、处理、处罚而制作的文字记载材料。是行政诉讼特有的证据形式。勘验笔录与现场笔录近似，只是制作主体、时间略有区别。形式上应当载明时间、地点和事件等内容，并由执法人员和当事人签名。当事人拒绝签名或者不能签名的，应当注明原因。有其他人在现场的，可由其他人签名。法律、法规和规章对现场笔录的制作形式另有规定的，从其规定（15条）。
［域外证据］ 域外证据主要指在我国领域外形成的证据。当事人调取在中华人民共和国领域外形成的证据，应当说明来源，经所在国公证机关证明，并经中华人民共和国驻该国使领馆认证，或者履行中华人民共和国与证据所在国订立的有关条约中规定的证明手续（16条）。根据最高人民法院《关于我原驻苏联大使馆教育处出具的证明不具有证明效力的复函》的规定，我驻外大使馆具体行使涉外公证认证的职能部门是领事部，其他部门不具有该项职能，出具的涉外公证认证文书无效。我国已于1997年加入海牙国际取证公约。
调取的在中华人民共和国香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾地区内形成的证据，应当具有按照有关规定办理的证明手续。证明主要有四种方式：1、我驻港、澳机构的证明；2、当地工会联合会等团体的证明；3、我司法部委托的港澳律师的证明；4、台湾不冠以“中华民国”名义的公证机构或民间组织的证明。
［外文证据］ 外文证据主要指外文书证、外文视听资料等由外国语言文字形成的证据。当事人调取外文书证或者外国语视听资料的，应当附有由具有翻译资质的机构翻译的或者其他翻译准确的中文译本，由翻译机构盖章或者翻译人员签名（17条）。
［涉密证据］ 指涉及国家秘密、商业秘密或个人隐私的证据。对这类证据在形式上应作出明确标注和说明。调取的 证据涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的，应当作出明确标注（18条）。
（三）［法院取证规则］
本司法解释首次对人民法院调取证据作了较为明确的规定。
［依职权调取规则］ 人民法院有以下两种情况可以向公民法人或者其他组织调取证据：（1）涉及国家公共利益或他人合法权益的事实认定。（2）涉及依职权追加当事人、回避、中止、终结诉讼等程序性事项。（22条）需要调取的证据在异地的，可以委托证据所在地法院调取。不能完成委托内容的，应告知委托的法院说明原因（26条）。
［应请求调取规则］ 原告或第三人（不排斥被告）不能自行收集，但能够提供确切线索的以下三类证据，可以申请人民法院调取：（1）国家有关部门保存，且须由法院调取的证据；（2）涉密证据；（3）确因客观原因不能收集的其他证据（23条）。这是申请调取证据的范围。申请调取证据的程序是，申请人应当在举证期限内提交调取证据申请书，写明申请调取证据的原因、证据持有人姓名或名称、住址、拟取证内容和要证明的案件事实（24条）。法院对调取证据的申请应进行审查，符合条件的及时调取；不符合条件的，书面通知当事人或其代理人，并说明理由；当事人或其代理人可以在三日内申请复议一次，法院在五日内作出答复（25条）。
［取证目的规则］ 人民法院不得为证明被诉具体行政行为合法性，调取被告在作出行政行为时未收集的证据（23条2款）。
（三）［证据保全规则］
证据保全是指在证据可能灭失或以后难于取得的情况下，由法院应当事人申请或依职权，对证据进行的固定和保护。
［程序规则］ 当事人向人民法院申请保全证据的，应当在举证期限届满前以书面形式提出，并说明证据的名称和地点、保全的内容和范围、申请保全的理由等事项。人民法院可以要求其提供相应的担保。法律、司法解释规定诉前保全证据的，依照其规定办理（27条）。
［方法规则］ 人民法院保全证据可以根据具体情况，采取查封、扣押、拍照、录音、录象、复制、鉴定、勘验、制作询问笔录等保全措施。人民法院保全证据时，可以要求当事人或者其诉讼代理人到场（28条）。
（四）［现场勘验规则］
勘验是司法或行政执法人员凭借感觉，包括听觉、视觉、嗅觉和触觉以及专门调查工具对案件相关场所进行观察、检验以收集证据的活动。
人民法院可以依当事人申请或者依职权勘验现场（33条）。勘验现场时，勘验人员必须出示人民法院的证件，并邀请当地基层组织或者当事人所在单位派人参加。当事人或其成年亲属应当到场，拒不到场的，不影响勘验的进行，但应当在勘验笔录中说明情况（33条）。
审判人员应当制作勘验笔录，记载勘验的时间、地点、勘验人、在场人、勘验的经过和结果，由勘验人、当事人、在场人签名。勘验现场时绘制的现场图，应当注明绘制的时间、方位、绘制人姓名和身份等内容。当事人对勘验结论有异议的，可以在举证期限内申请重新勘验，是否准许由人民法院决定（34条）。
二、举证规则
行政诉讼举证，就是指行政诉讼的当事人向法庭提供证据，证明被诉具体行政行为或事实损害行为、损害行为与损害结果的因果关系是否存在、是否合法、应否承担行政赔偿责任、承担何种赔偿责任的诉讼活动。
（一）［举证责任配置规则］
举证责任，指当事人在诉讼中因举证不能或不力所应承担的法律后果。举证责任制度最早起源于罗马法时代。当时主要是指行为意义上的举证责任，理论研究中称之为主观举证责任，即向法院提供证据证明自己主张的义务或负担。后来法国学者提出了客观举证责任的概念，即结果意义上的举证责任，就是在待证事实真伪不明、而法院又不能拒绝裁判情况下，判决由谁承担不利的法律后果。这就出现了举证责任如何配置的问题。理论上有法律要件分类说、权利限制扩张区别说等观点。
法律要件分类说是德国学者提出的一种观点，与民事诉讼相同。德国和我国台湾地区均采此说。该学说将民事法律规范分为权利产生规范、权利妨害规范、权利消灭规范和权利排除规范，前者为基础规范，后三者为对立规范。主张权利存在者就权利规范中关于权利事实存在的构成要件承担举证责任；主张权利不存在者应就对立规范中，权利消灭（如债务已清偿）、权利妨害（如没有或限制行为能力）、或权利排除（如已超过时效）等负举证责任。
权利限制、扩张区别说是日本学者提出的。他们认为，限制国民权利、课处义务的行政处理诉讼，由行政机关就行为的适法性负举证责任；国民请求扩张权利或利益领域应就其请求权的基础事实负举证责任。
我国行政诉讼法和最高法院这次制定的行政诉讼证据规则没有照搬前述理论，而是规定行政机关就行政行为的合法性承担举证责任；相对人申请授益，应就其请求符合法定条件负举证责任，且对原告没有适用举证责任的概念。即：被告对行政行为合法性（1条）和被告认为原告起诉超过法定期限的（4条3款）负举证责任。原告应负责提供三类证据材料：符合起诉条件的材料（4条1款）；诉被告不作为，证明其在行政程序中曾提出过申请的材料（4条2款）；赔偿诉讼中，行政行为造成损害的事实（5条）。同时规定了原告享有提供被告行为违法的证据的权利（6条）。
（二）［举证失权规则］
举证失权指无正当理由超出法定举证期限，即丧失举证权利的制度。我国行政诉讼法没有举证期限的规定，长期以来实行证据随时提出主义，增加了诉讼成本，降低了诉讼效率，也不利于公正价值的实现。最高法院关于执行行政诉讼法的解释只是对被告举证的期限作了原则规定，不够完整。这次证据规则作了如下调整：
被告应在收到起诉状副本之日起10日内提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和抉扬规范性文件；因不可抗力或客观上不能控制的其它正当事由不能如期提供的，应在举证其限界满前提出延期举证申请，法院准许的，应在正当事由消除后10日内提供证据；逾期提供的，视为没有证据（1条）。
原告或第三人应在开庭审理前或法院指定的交换证据日提供证据，因正当事由申请延期，法院准许的，可以在法庭调查中提供，逾期提供的，视为放弃举证权利。在一审程序中无正当事由未提供而于二审程序中提供的证据，法院不予接纳（7条）。
对需要鉴定的事项负有举证责任的当事人，在举证期限内无正当理由不提出鉴定申请、不预交鉴定费用或者拒不提供相关材料，致使对案件争议的事实无法通过鉴定结论予以认定的，应当对该事实承担举证不能的法律后果（31条）。
（三）［证据管理规则］
行政诉讼证据的管理原来也一直无法可依。本次司法解释对证据管理首次作了规定即：
北京市财政局转发财政部《关于印发行政单位离退休经费管理办法》的通知
北京市财政局
北京市财政局转发财政部《关于印发行政单位离退休经费管理办法》的通知
北京市财政局
市属各行政单位、公检法部门、各区县财政局：
现将财政部财社字（1997）66号《财政部关于印发〈行政单位离退休经费管理办法〉的通知》转发给你们，并结合我市的实际情况，补充通知如下。请一并遵照执行。
一、市属各行政单位、公检法部门、各区县财政局要认真贯彻执行财政部《行政单位离退休经费管理办法》，切实加强离退休经费管理工作。
二、根据财政部有关行政单位离退休经费管理的要求，为加强我市离退休经费管理，规范行政单位离退休经费支出范围，从1988年1月1起，对我市、区（县）各级行政单位离退休人员待遇经费、公用经费、离退休人员管理机构经费和专项经费全部实行统一归口管理。有条件的区
县，可根据本地区的实际情况，对事业单位离退休经费实行统一归口管理。
三、行政单位离退休经费分别由几个部门分管的，在单位财务负责人领导下，归口单位财务部门统一负责管理。
四、各级行政单位对离退休经费要设专人管理，单独建帐，保证离退休经费专款专用。
五、行政单位应按“零基预算”方法合理编制离退休经费年度预算。其内容包括：离退休人员待遇经费、公用经费、离退休人员管理机构经费和专项经费
（一）离退休人员待遇经费。根据单位离休、退休、退职人员的实有人数（不包括单位管理的退职人员），按照有关政策规定的开支范围、开支标准支付给离退休人员的费用。
（二）离退休人员公用经费。根据单位离休、退休人员的实有人数，按照有关政策规定开支范围、开支标准，由财政部门核定的经费。
（三）离退休人员管理机构是指经市编制部门批准定编的，财务实行独立核算的老干部活动站、离退休活动中心（站、所）等。其经费由财政部门按照定额标准核定。
（四）离退休专项经费。离退休干部活动站、离退休活动中心（站、所）等所需的设备购置、修缮等专项经费。
六、离退休人员预算安排，以当年9月末实有人数为准，财政以此核定下年度单位离退休人员经费预算。当年9月末至次年9月末新增加的离退休人员，由于年初已按在职人员核定了经费预算，办理离退休手续后，财政部门不再调整单位年度预算。其经费支出，在相应款下的“社会保
障费”目级科目下列支，年末按决算要求在有关栏目内填报。
离退休经费预算一经批准，即作为预算执行的依据。预算中除因国家政策、机构、人员发生大的变化，确需进行必要调整以外，一般不办理追加（减）预算。
七、建立计算机管理系统。对离退休人员情况及离退休人员经费支出情况逐步建立个人台帐，使离退休经费管理走向规范化、系统化、电算化轨道上来。
执行中发现的问题，请各单位及时与市财政局社保处联系，以便尽快解决。
财政部关于印发《行政单位离退休经费管理办法》的通知
（财社字〔1997〕66号）
各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局），国务院机关事务管理局、中共中央直属机关事务管理局、全国人大常委会办公厅、全国政协办公厅：
根据我部《关于行政事业单位离退休归口管理有关问题的通知》（财社字〔1996〕30号），为加强行政单位离退休经费管理，我们制定了《行政单位离退休经费管理办法》，现印发给你们，请按照执行。
附件：行政单位离退休经费管理办法
附件：行政单位离退休经费管理办法
第一条 为加强行政单位离退休经费管理，提高资金使用效益，制定本办法。
第二条 行政单位离退休经费，是保障行政单位离退休人员生活、开展必要活动以及离退休人员管理机构开展业务工作等所需的专项资金，是单位预算资金的组成部分。
第三条 本办法适用范围包括：各级国家权力机关、行政机关、审判机关、检察机关、党群机关，以及经批准由国家财政拨款的人民团体机关（以下统称行政单位）的离退休经费。
第四条 行政单位离退休经费管理的基本原则：
（一）执行国家有关法律、法规和财务规章制度；
（二）保证重点，兼顾一般；
（三）勤俭节约，提高资金使用效益。
第五条 行政单位离退休经费管理的基本任务：
（一）合理编制经费预算；
（二）加强经费管理，努力节约支出；
（三）认真编报经费决算，开展经费使用分析；
（四）建立健全经费管理制度，不断提高管理水平；
（五）对所属单位的离退休经费实施监督。
第六条 行政单位离退休经费，在单位财务负责人领导下，归口单位财政部门统一管理。
第七条 行政单位离退休经费预算，是行政单位依据国家有关规定，根据本单位离退休人员情况和离退休人员管理机构工作任务编制的年度经费收支计划。
第八条 行政单位离退休经费预算的主要内容包括：离退休人员待遇经费、公用经费，离退休人员管理机构经费和专项经费。
第九条 根据行政单位离退休经费的性质和特点，财政部门按照国家有关政策规定，安排离退休人员经费预算；根据国家财力可能，结合离退休人员开展必要的活动和管理机构正常运转的需要，合理安排离退休人员公用经费、管理机构经费和专项经费预算。
第十条 行政单位应按规定编制离退休经费预算，经主管预算部门审核后，汇总上报同级财政部门审批。
第十一条 行政单位离退休经费预算编报的要求：
（一）行政单位应根据国家有关政策的规定，结合单位实际情况，本着收支平衡的原则编制离退休经费预算；
（二）行政单位应按照“零基预算法”编制离退休经费预算；
（三）行政单位编报的离退休经费预算，必须符合同级财政部门的规定，并附预算编制说明书。
第十二条 行政单位离退休经费预算经批准后，作为预算执行的依据。预算执行中除因国家政策调整，机构、人员发生大的变化，确需进行必要调整以外，一般不办理追加（减）预算。
第十三条 行政单位离退休经费支出管理的要求：
（一）严格遵守国家有关政策和财经法规等有关规定；
（二）严格执行经批准的离退休经费预算，确保离退休人员经费支出；
（三）严格执行国家有关规定的开支范围和开支标准；
（四）建立健全单位内部管理制度，加强财务管理，努力节约支出。
第十四条 行政单位离退休经费决算，是全面反映行政单位离退休经费预算执行和财务管理等情况的综合性文件。行政单位必须依据会计核算资料和有关文件规定编报经费决算，做到数字真实，计算准确，内容完整，报送及时。
第十五条 行政单位要根据财政部门的规定，结合本单位实际情况，建立科学的经费分析指标。
第十六条 行政单位应建立健全离退休经费的监督与检查制度，主动配合财政、审计、银行等部门进行审计与检查。监督与检查的主要内容包括：
（一）预算编制的真实性和完整性及预算执行情况；
（二）经费开支及使用管理情况；
（三）财务法规及财经纪律的执行情况。
第十七条 本办法自颁布之日起执行。
第十八条 本办法由财政部负责解释和修定。
第十九条 各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局）和国务院机关事务管理局可结合实际情况，制定具体实施办法，并报财政部备案。
1997年9月17日
