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现代社会家长权的嬗变/杨戬

作者:法律资料网 时间:2024-07-01 01:05:22  浏览:8821   来源:法律资料网
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现代社会家长权的嬗变

杨 戬
(河南大学 教务处, 河南 开封 475001)

内 容 摘 要:家长,作为现代社会基本细胞——家庭的代表,对家庭的稳定和有序起着重要的作用,如何确定家长的权利对现代家庭有着重要的意义。本文试图通过对家长权的演变过程的分析,说明起源于罗马法上的家长权在社会经济、生活等各方面条件都发生巨大变化的今天是以如何的样态存在,并就我国民法典中家长权的制度设计提出自己的建议。
关 键 词: 家长权 惩戒权 亲属会议

一、家长权的源起及发达

家长权,乃是作为一家之长应有之权利。欲准确理解家长权的意义,必先科学界定家庭之内涵。当前对家庭的概念有着相当混乱的认识,以至造成了许多误解。首先,应当清楚的认识到,家有两种不同的意义:一种是与政治机制和国家权力相关联的家,我们称之为政治家庭或社会家庭;另一种是我们经常理解的现代意义上的家庭,称之为自然家庭。就第一种含义而言,家是作为国家权力的一种延伸及扩展。国家出现之后,最高政治机关并不是对个人直接发施号令,而是通过某些中介团体行使其权力,如诸侯和城邦(即使在今天,国家权利也是层层下达,不过中介的形式不同而已),而家就是这种团体链条中最基础的一环。它肩负的重要使命就是作为社会的基层组织,维护社会秩序的正常运作。第二种意义上的家庭才是我们现代所谈到的家庭,此类家庭乃是人类为共同生活之必要而组成,以弥补单个个体应对社会生活变动之不足,二是为了社会秩序的稳定。毋庸置疑,在古代社会,第一种意义上的家庭即政治家庭占了统治地位,自然家庭几无可立足之地,东西方社会的发展史都有力的证明了这一点。在罗马时代,家就是靠宗亲关系这条纽带而将亲属联合在一起的人的团体,而且往往是单纯权利联合,其结构和功能,就是一人对他人行使管理的权力,以实现比维护单个家庭的秩序更高的宗旨。就我国而言,从氏族社会开始,个人就是整个氏族的一分子,氏族建立的基础就是血缘关系和宗法制度,个人就没有独立的人格,乃是整个团体的分支。氏族瓦解后,逐渐形成了以家长为本位的封建大家庭制度,个人甚至某个自然家庭均从属某一宗族或分族,根本没有独立之地位。这时的自然家庭宛如依附于政治家庭羽翼下的稚鸟,不能独立且随时都有性命之忧。
在社会家庭处于统治地位,家庭的宗旨在于更高的秩序的情况下,必然要求家的管理模式类似于国家组织,有一定的集权,这样家才可能完成此一历史使命。单个家庭必须服从某一个人的权力、品格和权威,于是简章自然就产生了。家长就是管理家庭之人,罗马法上称之为家父,我国称之为族长。由于此时的家庭又社会目的和维护公共秩序的职能,家长权也就是类似于行政管理权的“权力”,是一种带有强制性的支配权。无论是家庭成员的内部关系还是和其他人的外部关系,家长都享有崇高的主宰权,而国家也尊重有时甚至故意维持这种权力。特别是在历史变动时期(如我国的魏晋南北朝时期),国家还需要寻求家族权力的支持。在罗马法上,这一点也是十分明显的,以至于“整个真正的罗马时代,罗马私法就是家父或家长的法”,[1](P115)这一时期,家长权是极为广泛和强大的,甚至在整个家族内类似于“皇权”,主要表现在:
1.家庭财产的所有权和控制权。家长对于整个家庭的财产拥有绝对的所有权,他是家庭财产的唯一主体,可以随心所欲的处置整个家庭财产。财产是家庭相对独立与国家的基础,也是家长绝对主宰权的基础,国家要想通过家庭贯彻其权力,必须尊重家长对整个家庭财产的所有权和处分权。这种权利的范围相当广泛,不但包括日常的一切用度、花销,收款放债,甚至死者遗产的继承处分,也概莫能外。当然,家长对于财产的权力并不绝对排除家庭成员偶然的财产权,如罗马法中的“特有产”,我国封建社会中也存在单个家庭成员拥有自己的财产的情况。但这些财产相对于家长权力下的财产,仅占有极少的数量。
2.对于家属人身的控制权。家长是整个家庭的行政长官兼法官,首先,对于家属的行为,家长可以决定,如是否可以外出经商,从事何种职业等。甚至婚姻大事,也要由父母决定。“父母之命,媒妁之言”正反映了这种严格限制。其次,对于家属所犯的过错,家长有无限的惩戒权,可以用任何方式加以惩罚,包括采用监禁、肉刑甚至死刑。出租、出卖家属、子女的行为也时常有之,这在罗马法上表现的尤为突出。家长权的实行也受到限制,但这只是个别的情况。
3.对于家庭仆役的权力。家长对于仆役(奴隶)更是拥有全部生杀夺的大权,甚至在早期奴隶只是会说话的动物,根本没有任何权利可言。
另外,罗马法上的家长还拥有诉权,即代替家属成员提起诉讼的权利。
从上面的这些权力可以看出,古代社会的家长权囊括了家庭生活的方方面面,可以说是无所不及,家长权在此达到了它的顶峰。

二、当代家长权的发展状况

随着社会文明的演进,家长权发展到今天,已逐渐失去往日的辉煌。日常生活中已很少再见到古代家庭式的大家庭,自然家庭则逐渐取而代之占据了主导地位,家长权也随之渐次削弱。究其原因,乃社会生活之变迁,使古代社会的大家庭失去了其存在的基础,家庭不再是作为公权利的重要一环,而是为了共同生活之必要目的。然则社会的发展有其延续性,社会生活之变化,也非一日之功,家长权虽然削弱,当前社会仍有其存在之土壤,社会发展某方面仍然需要家长权的支撑。因此,家长权之立法,在当今社会仍属必要。当前各国关于家长权的立法主要有:
《瑞士民法典》第二编第九章为“家属共同生活”。其中第二节规定了家长权,“共同生活的成员,依照法律或约定或习惯有家长时,其家长有家长权,所有的血亲、姻亲或依契约受雇佣的人或因类似关系而与家庭共同生活的人,均需服从家长权”[2]。家长制定家规,支配亲属,同时保护家属身体上、精神上的利益。可见,瑞士有关家长权之规定,乃是以家庭共同生活之目的为本位,从其对家长义务的规定可以明显看出。
日本旧民法(1890)人事编第13章规定了“户主及家属”;明治民法(1896)第四编第2章“户主及家庭”中规定了户主的权利。依其规定,家是户主所统辖的亲属团体,家长对家属有相当大的权利。如:户主有家属入家、去家、转家之同意权;户主有变更时,旧户主之家属及亲属为新户主之家属;家属之婚姻或收养之同意权等。依上所述,可知户主权利极大。这主要是因为二战前的日本亲属法由于受封建影响较大,采取了家长权本位的立法,互助支配其家庭成员并掌握家庭的全部财产。但是,这些制度明显违背了平等自由的精神,同时也违背了现行日本宪法第24条的规定。所以,二战之后日本对第四编做了较大修改,也逐渐采取了共同生活为本位的立法。
韩国现行的民法也类似于日本旧民法的固定,其民法第四编第2章固定了“户主与家族”。其家的意义虽然属现代社会的家,但是其家长权仍带有过去公权的性质痕迹,如分家强制权,居所指定权,入家及去家同意权等,[3]户主的权利也相当的大,但总体上来说,还没有脱离私法规范的范围。韩国民法中的一些制度如长子继承制等虽然不同于日本旧民法,但性质与其相同,随着日本这部分立法的修改,韩国民法上关于家长权的规定也就成了传统意义色彩最强的一个。
我国是封建社会经历时间较长的国家,因此,我国家庭的立法也较注重家之公权。清末变法以来,沈家本起草的第一部民法典草案中第四编第二章第2节就规定了家长及家属。1925年的民国民法典草案也有家长及家属的规定。台湾现行民法典规定,“家是以永久共同生活为目的而同居之生活团体”(1122条),规定了家务之管理(1125条)和家长应尽之义务(1126条),家长命令家属分离权(1128条)。可见,我国台湾地区的家之规定也是以共同生活为本位,家长之权利也相对较小。大陆现行的民事法律规定中并没有家长权方面的明确规定,笔者以为,应当加入这些内容。
综观上述各国立法,现代家长权主要体现在以下几个方面:1、家长共同财产的管理权。对于财产的管理权依然存在,因为家庭必然有公共财产,必须有一个有权威的人管理。但现代家庭的管理权与古代社会截然不同,家长不再拥有完全的所有权和随意的处理权,只是一定限度内为了整个家庭的利益而管理财产的权利。2、对家属特别是晚辈的人身管理权。这一权利主要是为了家属更好的生活、发展而对其进行的管理,包括一定限度的惩戒(如父母对子女的管教)和约束权。另外还包括对雇佣人员的管理权,雇员一般是由于某种和约关糸受雇于家庭,在家庭中从事某种劳务的人,他们虽然不是家庭成员,但和家庭成员一样共同生活在家这个小团体中,所以,涉及到家庭的某些方面,他们也要服从家长的管理。3、居所指定权。家长与家属为共同生活,必有安身立命之所,一般来说,家长可有指定居所的权利。4、分家析产时财产的处分权。当一个多子女的家庭分为几个独立的家庭时,家长应对家庭的财产在分割时有一定的处分权。当然这种对分家时财产的处分权应当收到很大的限制,特别是在个人权利勃兴的今天,家庭成员对自己的财产都有绝对的权利。5、在有家属会议的地方,家长还有提议召开家属会议及相关的权利,家属会议也是适应大家族的情形需要产生的一种议事方式。
应当注意的是,当代家长仍有相当的权利,但与古代家庭相比,已不具有公法上的权利,仅为私法上的权利,并且领域也大大的缩小。同时,家长也不只享有权利,还肩负一定的义务。如为家庭之共同生活、为了家属集体利益的谨慎义务;对未成年人、禁治产人的监护义务;对家属的抚养义务;对财产的妥善保管义务等。这时的家长权虽然依旧存在,但已经是落日之余辉了。

三、家长权的演变趋势及我国的制度设计

自古至今,就社会演变的过程而言,是由庞大的家族、氏族制度进而到大家族制度,进而到小家庭,乃至个人主义。就个人对社会对家庭而言,乃从义务本位到权利本位,到崇尚人的自由与发展。因此,家庭的变化也就从为了维护社会秩序的社会型家庭进而转化为为共同生活之目的的自然家庭。从罗马法的发展可以看出,这一趋势是逐渐加强和明朗的。在有利于自然家庭的发展的新的社会经济、人文环境下,自然家庭中的维护两性见的关系、繁衍和教育关系等逐渐压倒了社会家庭中为了作为国家权利环节的家庭诸关系,这也是社会发展、变迁的必然结果。
我国从清末以来,西学东渐,个人自由及平等思想也逐渐深入人心,家族式下的家庭也逐渐解体,当代虽仍然规定了家,却是以夫妻子女共同生活为核心的家庭,家中之诸关系,也远非昔比。适应这一大趋势,家长权的演变乃是逐渐弱化,从罗马法中类似于“皇权”的家长权到当今的衰退,正是这一趋势的进程。甚至,随着社会的进一步发展,笔者以为,家长权将趋于消亡,即从当前而言,当代各国规定的诸权利,虽有家长权之名,已无家长权之实,在本质上已经发生了变化。现在家庭的家长权是基于共同生活之目的而规定的,家长及家属已处于法律上完全平等的地位,诸如财产管理权等权利,与其说是权利,毋宁说是义务,其对财产的管理、家属的惩戒,是为了整个家庭共同繁荣发展的目的,而较少为个人福祉考虑。因此,可以这样说,社会之演进之过程即为家长权消亡之过程。
但是,家长权之消亡,需要一个相当长的过程,当前情况之下,家长权仍有其存在的必要性,前面已有论述。因此我国当前民法典的制定也可以考虑适当加入家长权的有关规定,关于具体的设计,笔者有如下浅见:
1.首先应当明白,我国家长权之立法,不宜集中规定。我国民法通则当中有关于人身权的规定,其他如继承法等法典也对家庭有部分规定,也就是说已经形成了这也既成事实,照顾这一现实情况,仍应当将家长权分散规定。
2.对于家长的成为上宜采用户主。我们平常生活中称之的家长,是一般生活意义上的,而非法律意义上的。当前我国户口登记及婚姻方面的立法,均将一家之主称为户主,而没有采用家长这一概念。其原因主要为当前家庭有逐渐缩小之趋势,仍采用家长已有不便,且用户主会更适合现代文明的需要,故应采用户主。日本学者滋贺秀三先生对中国农村家长家庭状况的考察也印证了这一点。另外,关于户主的确认问题,并无大碍,原来之社会都是以男性为户主,随着现代文明的发达,女性也逐渐走向社会,因此,当前户主男女均可。但在现实生活中毕竟男性在生理上占有优势,比女性更能对社会生活之各种挑战,所以户主仍以男性居多。
3.户主权利的具体规定。在当前户主权利的具体规定上,考虑到我国的实际情况并结合各国立法,笔者认为应当规定这几种权利:首先是户主对家庭享有日常生活和管理权,户主身为一家之主,为了家庭生活的有序和对外交往的需要,应当对整个家庭享有日常生活的管理权,如果不这样,整个家庭就会处于一种混乱的状态,对家庭成员也是不利的,因此,户主一定限定内管理家庭事务的权利是不可缺少的。其次,户主应当有惩戒权。所谓惩戒权就是指户主对家庭成员(现在一般是晚辈,确切的说是子女)的管理、教育权利。子女由于年龄幼小,智力尚不成熟,平时做事难免会有出格或有损家庭或自己利益之事,这时,为了维护家庭的利益和子女本人的利益,家长可对其实施一定的教育惩罚的权利 。但必须注意,惩戒权的实行必须要注意一定的限度,否则,就可能性造成对子女人身权的侵犯。另外还有就是,鉴于当前工作我国立法上很少有惩戒权这一说,可以考虑对这一权利用亲权的形式加以规定。最后,还应当规定户主的居所指定权,就是户主为整个家庭指定居所的权利。当代社会上之家庭,其居所大都是随家庭的主要支撑者即户主的居住而变动的,这主要是考虑到户主一般对于整个家庭来说有重要意义,家庭成员都要依赖之。
4.关于亲属会议。亲属会议就是一个家庭为了保护亲属的利益或其他特定事项的处理而由所亲属组成的会议。亲属会议一般为临时机关,但也有是常设机关的。罗马法上已经有亲属会议的规定,其目的在于防止亲权的滥用。以后法、德、意各国均有规定。我国古代也有类似亲属会议的规定,如亲族会等。作为一家之长的,户主一般在亲属会议上享有较大的权利。可以提议召开家属会议,可以否决家属会议的决定等。但笔者以为,当前我国户主权和有关规定不宜再规定家属会议。因为随着家庭规模和缩小,以前那种大的家族式的议事方式将不复存在,家庭有什么事情也不用再动用所有家属来决定,家族会议也就成了多余。诚然,在我国农村还存在此类大家族议事的方式,但其中涉及到的问题多是依据家族习惯来解决的,因此,也不必在法律上确认亲属会议。

行文至此,笔者关于家长权的认识及我国家长权的立法方式已基本表述清楚,但仍需说明的是,家庭是一个复杂的组织体,其关系也是复杂的,还涉及到伦理等方面的许多问题,单靠法律的一些规定是不能完全解决家庭方面 的问题的,还有道德等许多约束,家长权也要受到诸多方面的制约,所以,必须在实践中逐步的完善各项制度,才能更好地使家庭这个社会细胞运作的更好,更有序。





参考文献:
[1] (意)彼德罗·彭梵得。罗马法教科书[M]。黄风 译。中国政法大学出版社,1996.

[2]《瑞士民法典》,第331条.

[3]《韩国民法典》,第789条,79条,784条.
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强化依法治理 推进依法行政 构建和谐社会

南昌市司法局 熊晓峰

党的十六届四中全会在我们党的历史上第一次提出和阐述了“构建社会主义和谐社会”的科学论断,并把它作为加强党的执政能力建设的重要战略任务提到全党面前。胡锦涛总书记在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上,再一次强调了构建社会主义和谐社会的重要意义,要求把构建社会主义和谐社会摆在全局工作的重要位置,并指出:我们所要建设的社会主义和谐社会,应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。这无疑指明了构建社会主义和谐社会的具体目标,具有极强的现实针对性,是当前我们构建社会主义和谐社会的科学指南。
一、依法行政是构建和谐社会的关键
和谐社会首先应该是一个法治社会,法治社会是构建和谐社会的前提和保障。和谐社会要求社会依照既定的规则有序运行,反对社会的无序化与无序状态。法治是社会有序运转的重要保证,是社会和谐发展的基石。构建社会主义和谐社会,必须健全社会主义法制,充分发挥法治在促进、实现、保障社会和谐方面的重要作用。没有健全的法律制度,没有公民法治素质的提高,没有依法办事的落实,就不可能保证社会主义市场经济的顺利发展,就不可能维护正常的社会秩序,人民群众就不可能安居乐业,和谐社会建设就无从谈起。由于和谐社会只能立于法治基础之上,因此建构社会主义和谐社会的核心就是依法治国。依法治国是我国的基本方略,依照宪法和法律规定,通过各种途径和形式管理国家事务,管理经济文化事务,管理社会事务,保证国家各项工作依法进行,逐步实现社会主义民主的制度化、法制化,这是构建和谐社会的必然要求。
依法治国、建设社会主义法治国家,不仅要求公民、法人和其他组织能够遵纪守法,更加要求立法机关、行政机关和司法机关能够依法行使职权、履行职责。法治关注的焦点是有效制约和合理运用公共权力。依法治国就是把法律从作为国家和政府对社会的控制手段和统治工具变为人民在当家作主的前提下以法来有效管理国家、约束政府权力,使其合理运用、不致滥用和腐败,从而使国家权力服从于社会公众的共同意志,政府的权威从属于体现人民共同意志的法治权威。从各国和我国改革开放的实践来看,依法治国的重点和难点是依法行政,建设法治国家的关键在于建设法治政府。政府在建构和谐社会中扮演双重角色:建构和谐社会主要就是通过削减政府职能和重塑政府来理顺社会关系;而作为改革和法治建设的推动者,又需要政府积极发挥主导作用,有所作为,而不能消极无为。政府之于建构和谐社会的这种双重属性,就注定了全面推进依法行政、努力建构法治政府成为建构和谐社会的关键所在。
一个国家的整个管理活动都是由各级行政机关进行的,行政权力是国家政权的重要组成部分,是凌驾在社会之上最具权威的公共机构,是管理国家各项行政事务的公共权力,是社会公共利益的集中代表和体现。由于现代科学技术的发展和政府管理任务的繁重,现代行政权力急剧膨胀,介入各个领域、各条战线。行政司法、行政调解、行政仲裁、行政合同等都在急剧增加。由于行政权力属于国家公共权力,具有强制性和单方面性,而且行政机关在行使行政权力时,享有很大的自由裁量权,直接关乎公民权益的得失,行政权力对公民权益影响具有普遍性,几乎是“从摇篮到坟墓”,与公民的日常生活息息相关,可以说行政权力无处不有,无处不在。行政机关能否合法有效地行使好行政权力,管理好国家各项行政事务,直接关系到国家的前途和命运。行政权是把双刃剑,依法行政有助于理顺社会关系,而违法行使则会导致社会关系的恶化。因此,任何一个国家都非常重视行政权力的建设和制约。 
依法行政,是指国家各级行政机关及其工作人员依据宪法和法律赋予的职责权限,在法律规定的职权范围内,对国家的政治、经济、文化、教育、科技等各项社会事务,依法进行有效管理活动。它要求一切国家行政机关和工作人员都必须严格按照法律的规定,在法定职权范围内,充分行使管理国家和社会事务的行政职能,作到既不失职,又不越权,更不能非法侵犯公民的合法权益。
二、加强法律监督,促进依法行政
构建和谐社会,既要求依法行政、建设法治政府,也要求政府和行政机关承担责任。同时法治政府也应当是责任政府。一个和谐社会是一个有责任的社会。没有责任感,任何社会都不会长期繁荣和可持续发展。如果没有责任感,个人的发展就会变成自私自利。在任何一种情况下,没有责任感的社会,其凝聚力就会大大被削弱,社会的和谐程度更会受到损害。和谐社会法治基础中最坚实的根基就是规定明晰、追究得力的法律责任。如果政府在侵犯公民权益之后无须承担责任,社会公众也决不会自动地对社会尽义务,那么这个社会就会因建立在虚假的法治基础之上而不可能实现和谐。20世纪70年代以来,面对科学技术发展变化、全球化和国际竞争的环境条件,国际社会普遍开展的政府再造运动使政府行政组织发生了根本性的变化,它已不再是高高在上的官僚机构、也不再是与社会公众相脱离的力量,而是公共事务的管理者与公共服务的提供者。政府责任是社会公共责任的核心,政府承担责任是改善和发展公共责任机制的重要保证。科学技术发展变化、全球化和国际竞争是世界各国共同面对的背景条件,这些背景条件对政府管理的要求也是共同的。这些背景条件决定了中国的转轨并不只是经济体制上的转轨,更应是政府管理理念和管理方式的转变。从政府管理活动以行政组织的规则为导向到以社会公众的需求为导向;从强调政府管理对维护统治的工具性作用到强调为社会公众提供公共服务的服务性作用;从强调政府管理活动对上级负责到强调对社会公众负责,建立和发展社会公共责任机制,建立政府责任追究机制,由只是注重规范社会其他主体的行为到注重规范政府自身的行为。
和谐社会要求法治政府应当是一个责任政府,要有强烈责任意识,谨慎作为,不做不利于社会关系和谐之事;要敢于负责任,积极行使职权,实施公共管理、提供公共服务;要有能力承担法律责任,一旦出现侵犯公民合法权益的问题,能够撤销或者改正行政决定,纠正错误;能够通过行政赔偿等方式弥补公民的权益损失。
现代行政管理的广度和深度是前所未有的,虽然说改革开放以来我们已有了较为完备的行政法律体系,但并不能说我们的行政法律都发挥了充分的作用,虽然说法律制度生效之后便具有法律效力,但不少行政法律制度出台之后便不幸被束之高阁,并无实效,有的在执行过程中走样、变形;如果行政法律制度仅仅停留在法律文本上却并未成为能够行动的“活法”,有效力而无实效,那就有可能诱致社会关系的失调;造成这种失效的原因是多方面的,例如,行政法律制度因滞后于实践而无法有效地调整社会关系,行政法律规定因过于抽象而无法付诸实施,行政法律制度安排不当导致违法成本低于守法收益,行政法律制度因刚性不足而被其他制度取代,行政法律制度安排因不切实际而致实施成本高于收益,而更多的是行政执法部门有法不依、执法不严造成的。
行政法律制度的失效,会以多种方式导致社会失调。一种行政法律制度安排通常负责理顺一类社会关系,如果行政法律制度安排徒有其名、缺乏实效,那就会导致这类社会关系因有法不依而失调。行政法律制度的失效还有可能产生传染性,一种行政法律制度的失效有可能殃及其他行政法律制度的实效。行政法律制度失效还有可能产生负面示范效应,一起违法不究有可能引发同类违法事件的泛滥,一次违法成功产生再次违法的激励。这显然严重损及法律权威,产生更大范围的社会失调。
行政行为的失误和不尽人意之处在所难免,而任何一种行政救济方式都有其局限性,所以不断拓展渠道和完善制度以减少失误也是行政制度的自身客观要求。尽管我国已实行行政复议、诉讼等制度,但实践中最终受到行政复议、司法审查的行政处罚行为仅占行政处罚事件的万分之一左右,而且无法通过复议、诉讼得到救济的情形仍然不少。何况事后的救济总令人无奈,从方法论的角度,要使一事达成最佳效果,必须要从事前、事中、事后加以全面的考量,就行政行为而言,就是要加强监督,建立完整的法律监督体系,促使行政机关依法行政。有权力就必须有监督。要使行政机关和工作人员依法行政,就必须把行政执法活动置于严格的监督之下。我国目前已建立起一套法律监督机制:有国家权力机关的监督、国家专门行政机关的监督、国家司法机关的监督和社会团体、人民群众、社会舆论的监督。这些监督从不同的渠道、不同的方面就行政行为的各个阶段加以监督,保证了行政机关对行政法律规范的正确实施,对于促进行政机关依法行政发挥了重要作用。但是,法律监督工作仍然不够有力,有法不依、执法不严、违法不究的现象还相当严重,人民群众对此意见很大。
从目前的监督体系来看,存在的主要问题有: 监督体制不尽合理,不少监督部门缺乏应有的独立性, 一些监督部门力量薄弱, 地位偏低、权力不足、权威性差,心有余而力不足,造成许多空档; 监督制度不够健全,一些地区、部门的监督工作尚未做到经常化、制度化、具体化,对于执法者的腐败渎职行为往往靠搞运动式的突击检查来“紧急救火”,追求轰动效应,但过后依然如故,未普遍建立并认真实行监督责任制,面对执法违法行为时难免出现相互推诿、无人查究的现象。一些监督部门职能重复、交叉过多,监督权责关系未理顺;监督部门之间协调、配合不够,对行政执法部门尚未形成应有的监督合力。监督不力,惩处不严,;执法监督手段单一,效果差;执法监督工作中的形式主义严重,在执法监督检查中习惯于搞“既往不究、下不为例、亲疏有别”,此种做法往往成为一些执法犯法、滥用职权、贪赃枉法者的避风港和保护伞,以上种种导致了执法行为的偏误及其损害后果往往难被追究责任,监督检查的结果往往无人负责处理,对监督者自身的违法失职行为缺乏监督。
为了贯彻国务院《全面推进依法行政实施纲要》精神,建设法治政府和责任政府,行政执法和执法监督工作理应严格实行责任制,从制度上明确规定某一公共权力行使过程以及对它的监督检查究竟由谁负责,监督检查结果究竟由谁负责处理,责任必须具体落实到有关部门和人员的头上。如果执法者有违法、不当或失职行为造成损害后果,必须承担相应责任,真正做到“执法者受监督、负责任”;如果监督者有违法处理、处理明显失当或拖延不处理等违法失职行为时,也必须承担相应责任,真正做到“监督者受监督、负责任”。要达到这一目标,除了从思想上要进一步提高对法律监督制度的认识,充分认识到没有严格的法律监督的权力,最终将导致权力滥用和腐败外,更要在体制上要进行改革,完善监督程序。在坚持和完善行政复议、行政诉讼、行政赔偿、信访、公开电话、行政执法与监督机关负责人接待日等制度的基础上,积极探索、拓展渠道和形式,以更好地弥补行政执法的失误和不足,切实保证行政执法行为的合法、合理、合情,将主要是自上而下的国家行政机关内部自我监督,改革为以依法治理为具体实施手段的外部法律监督体系。其关键在于确立一个明确的职能7部门、依据有效的制度、运用合理的手段来对行政机关进行监督,而我们现有的机制中就这样的部门、制度与手段,并不需要去重新创设,这就是全国人大和国务院赋予司法行政部门的依法治理和考评,只是我们一直没有充分运用和发挥过,只要我们充分发挥依法治理的功能,并在实践中有所创新,目前监督中存在的问题将得到改善。
三、积极开展依法治理,推进依法行政
全国人大常委会《关于进一步开展法制宣传教育的决议》和四五普法规划要求把学法和用法,法制宣传教育和依法治理的实践紧密结合起来,要积极开展地方依法治理工作,逐步实现各项事务管理的法制化,不断提高依法行政、依法管理的水平。法制教育和依法治理是一个问题的两个方面:依法治理不仅是具体地实践依法治国的基本国策,而且它本身就是一种教育,会激发起广大公民学法、守法、用法的自觉性,大大提高法制教育的效果;同时,法制教育又为依法治理提供思想基础,有力地推动各项工作沿着规范化、制度化的方向发展。反过来,权大于法、情大于法、有法不依、执法不严现象的存在,会严重削弱法律的权威地位,极大挫伤广大公民学法的积极性和热情,成为制约法制教育深入开展的一个心理因素。行政机关是推进依法治理的一支主力军,同时也是依法规范公共权力的重点对象。因此,需要通过行政法律制度创新来实现行政管理领域依法治理的目标。
1、抓好领导的学法用法。实现依法行政,责任在政府,关键在领导。由于领导干部在社会主义现代化建设和推进依法治国的进程中担负着重要职责,发挥着特殊作用,其法律素质如何,直接关系到党和政府能否依法决策、依法行政和依法管理,进而关系到能否确保“依法治国,建设社会主义法治国家”方略的贯彻实施,故须大力提高各级领导干部的法制观念,以提高依法决策、依法管理的意识和能力为目标,抓好领导干部这个“龙头”。牢固树立和维护宪法、法律的尊严,坚持法律面前人人平等,任何人、任何组织都没有超越宪法和法律的特权,为深化依法治理奠定坚实的思想基础。各级党政领导干部要带头学法、知法、懂法、守法,不断增强法律观念,提高法律素质。要克服特权意识,将自己的一言一行置于法律的约束之中和广大群众的监督之下,不当特殊公民。领导干部学法、用法要健全制度、突出重点、讲究方法。针对领导干部事务繁多,责任重大的特点,要强化中心组学法、党校轮训、学法用法登记、任前法律知识考试、年度学法用法考核检查等制度,并作为干部任职、晋升、奖惩的依据。面对法律知识及条文的繁复,领导干部不可能全面掌握和理解,应把增强各级领导干部法治意识和法律素养、提高运用法律手段管理社会各项事务的能力作为重点。为激发领导干部学法用法的内在动力,要讲究方法,使学法用法能持之以恒地坚持下去,
2、提高对公务员法律素质的要求。这包括在公务员资格考试内容中加大法律知识所占比重,采取多种措施促使行政执法人员不断更新法律知识和增强法制观念,就任行政执法机关领导职务前必须通过相应的部门行政法律、法规知识综合测评。⑴对于重要行政执法部门的公务员资格考试内容而言,法律知识的比重目前至少应占一半以上。这是因为,依法行政是对公务员最基本的要求,而以往出现的不少行政违法行为和某些重大行政失误,主要原因之一就在于行政人员的法律素质低,缺乏基本的行政法律知识所致。首先应在行政执法队伍的入口就把好法律素质关。⑵由于行政法律规范的面广量大,而且相对来说变动较快,这就要求有行使执法权的公务员不断更新法律知识,熟悉有关的现行法律规定。更新法律知识的途径是多方面的,如增大业务学习内容中法律知识所占比重,脱产参加短期培训等。⑶由于现代市场经济是法治经济,如果不熟悉与本行政部门直接有关的法律规范,是难以胜任行政领导工作的;特别是对于重要经济管理和行政执法机关来说,其机关首长(包括其主要的业务部门负责人)的法律素质如何,对该项行政执法水平的高低有着直接的影响。凡拟就任行政执法机关领导职务人选,必须经过相应培训,只有通过了以现行部门行政法律法规为主要考试内容的专门和综合测评者,方有任职资格。
3、抓好司法、行政执法人员这个“重头”的学习。由于司法、行政执法人员是直接实施法律的具体者,一是要求他们对国家新修订颁布的政策法规先学一步,做到早理解早掌握;二是要求他们对专业法律法规要在掌握的基础上认真研究加深理解;三是要求他们根据岗位实际需要,全面系统地掌握相关的法律法规。在具体实施上,一是要狠抓学法制度的落实。坚持“一月一法”、“一法一考”、“年度考试”等制度,以坚持自学与集中学习相结合、专题培训与系统学习相结合,提高法律知识水平与增强实际操作能力相结合等方式促进法制宣传教育经常化。二是要严格推行持证上岗制度,通过岗位资格培训,明确执法职责、执法权限、执法依据、工作标准和程序要求以及违法行为的法律后果和过错责任,确保他们能依法履行职责,行使职权。
4、加大依法治理的督查力度。司法行政机关要充分发挥主管部门的工作职能,认真履行组织、协调、指导、监督依法治理工作的职责,除了紧紧依靠各级人大,主动配合人大有关部门围绕群众关心的热点、难点问题开展执法检查外,还要接受对违法行政的举报、投诉。依法治理是一个动态的过程,而非静止的现象。对于行政行为垢事前布置、预防,事后的救济已有不少的渠道、方法,而对于产生问题最多、矛盾最容易激化的行政行为过程,还没有有效、明确的机制与部门予以督查。目前各地推行的机关交通投诉只是基于公务人员的基本行为规范,更多的是针对人而非针对事,其手段也只限于党纪、政纪。依法治国是我国的治国方略,相较于计划生育这一国策处于更高的地位,作为职能部门,司法行政部门责无旁贷地负有依法治理的督查责任,司法行政部门应设置专职机构受理对违法行政的举报、投诉,将年度的静态依法治理书面考评改为动态的随时考评,督促行政机关纠正违法行为,及时依法履行职责,促进依法行政。

气象部门政府信息公开办法

气象局


气象部门政府信息公开办法



第一章 总则

第一条 为了推进和规范气象部门政府信息公开工作,进一步保障公民、法人和其他组织获取气象部门政府信息的权益,依据《中华人民共和国气象法》、《中华人民共和国保守国家秘密法》和《中华人民共和国政府信息公开条例》以及其他有关规定,结合气象部门实际情况,制定本办法。

第二条 本办法所称气象部门政府信息(以下简称政府信息),是指各级气象主管机构在履行职责过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息。

第三条 各级气象主管机构应当加强对政府信息公开工作的组织管理。

中国气象局办公室是气象部门政府信息公开工作的组织机构,负责推进、指导、协调、监督气象部门政府信息公开工作。

县级以上气象主管机构根据实际情况自行确定政府信息公开工作的组织机构,负责组织、协调、监督本行政区域内的政府信息公开工作。

第四条 各级气象主管机构应当遵循公正、公平、便民的原则,及时、准确地公开政府信息。

第五条 公民、法人和其他组织可以按照有关规定向气象主管机构申请获取政府信息。

第六条 各级气象主管机构应当建立、健全政府信息公开工作制度。
  政府信息公开工作组织机构的具体职责是:

(一)组织制定政府信息公开的规章制度、工作规则;

(二)组织协调政府信息公开工作;

(三)组织编制政府信息公开指南、政府信息公开目录和政府信息公开工作年度报告;

(四)负责政府信息公开前的保密审查;

(五)组织维护和更新公开的政府信息;

(六)监督考核本单位政府信息公开工作;

(七)监督指导下级气象主管机构信息公开工作;

(八)有关政府信息公开的其他职责。

第七条 各级气象主管机构发布政府信息依照国家有关规定需要批准的,未经批准不得发布。

第八条 各级气象主管机构公开政府信息,不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。

第二章 公开的范围

第九条 各级气象主管机构应当在职责权限范围内向社会主动公开以下政府信息:

(一)气象部门机构设置、工作职责及其联系方式等;

(二)气象法律、法规、规章、标准和有关规范性文件;

(三)气象规划及相关政策;

(四)突发气象灾害事件的应急预案、预报预警信息及应对情况;

(五)财政预算、决算报告;

(六)行政事业性收费的项目、依据、标准;

(七)气象部门招标采购信息;

(八)重大项目的批准和实施情况;

(九)行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及申请行政许可需要提交的全部材料目录及办理情况。

各级气象主管机构应当根据本条规定的范围编制政府信息公开目录。

第十条 各级气象主管机构应当建立健全政府信息发布保密审查机制,明确审查的程序和责任。

县级以上气象主管机构在公开政府信息前,应当依照《中华人民共和国保守国家秘密法》以及其他法律、法规和国家有关规定按程序进行审查。

各级气象主管机构对政府信息不能确定是否可以公开时,应当依照法律、法规和国家有关规定报同级保密工作部门确定。

第三章 公开的方式和程序

第十一条 各级气象主管机构应当将主动公开的政府信息,通过中国气象局网站、各级政府网站、公报、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开。

第十二条 属于主动公开范围的政府信息,各级气象主管机构应当自该政府信息形成或者变更之日起20个工作日内予以公开。法律、法规对政府信息公开的期限另有规定的,从其规定。

第十三条 各级气象主管机构应当编制、公布政府信息公开指南和政府信息公开目录,并及时更新。

政府信息公开指南,应当包括信息的分类、编排体系、获取方式及政府信息公开工作主管机构的名称、办公地址、办公时间、联系电话、传真号码、电子邮箱等内容。

政府信息公开目录,应当包括索引、信息名称、信息内容的概述、生成日期、公开时间等内容。

第十四条 公民、法人和其他组织依据本办法第五条规定申请气象部门提供政府信息的,应当采用信函、传真、电子邮件等书面形式;采取书面形式确有困难的,申请人可以口头提出,由气象部门信息公开工作组织机构代为填写政府信息公开申请。

气象部门政府信息公开申请应当包括下列内容:

(一)申请人的姓名或者名称、联系方式;

(二)申请公开的政府信息内容的具体描述;

(三)申请公开的政府信息的形式要求。

第十五条 对政府信息公开申请,各级气象主管机构应当根据下列情况分别作出答复:

(一)申请公开的政府信息属于公开范围的,应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径;

(二)申请公开的政府信息属于不予公开范围的,应当告知申请人该政府信息不予公开并说明理由;

(三)依法不属于本部门公开或者该政府信息不存在的,应当告知申请人;对于能够确定该政府信息的公开机关的,应当告知申请人该行政机关的名称和联系方式;

(四)申请内容不明确的,应当告知申请人更改、补充申请。

第十六条 各级气象主管机构收到政府信息公开申请,能够当场答复的,应当当场予以答复。

各级气象主管机构不能当场答复的,应当在收到申请之日起15个工作日内予以答复;如需延长答复期限,应当经政府信息公开工作主管机构负责人同意,并告知申请人,延长答复的期限最长不得超过15个工作日。

第十七条 各级气象主管机构提供政府信息,收取检索、复制、邮寄等成本费用,依照国务院价格主管部门会同国务院财政部门制定的标准执行。

第四章 监督与责任

第十八条 气象部门应当建立健全政府信息公开工作考核制度和责任追究制度,定期对政府信息公开工作进行考核、监督。

第十九条 气象部门应当在每年3月31日前公布政府信息公开工作年度报告。

政府信息公开工作年度报告应当包括下列内容:

(一)气象部门主动公开政府信息的情况;

(二)气象部门依申请公开政府信息和不予公开政府信息的情况;

(三)政府信息公开的收费及减免情况;

(四)因政府信息公开申请行政复议、提起行政诉讼的情况;

(五)政府信息公开工作存在的主要问题及改进情况;

(六)其他需要报告的事项。

第二十条 公民、法人和其他组织认为气象主管机构不依法履行政府信息公开义务的,可以向上级气象主管机构、监察机关举报。收到举报的机关应当予以调查处理。

公民、法人和其他组织认为气象主管机构在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

第二十一条 气象主管机构违反本办法规定,有下列情形之一的,上一级气象主管机构应当责令其改正;情节严重的,对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分:

(一)不依法履行政府信息公开义务的;

(二)不及时更新公开的气象部门政府信息内容、气象部门政府信息公开指南和气象部门政府信息公开目录的;

(三)在公开政府信息过程中违反规定收取费用的;

(四)通过其他组织、个人以有偿服务方式提供政府信息的;

(五)公开不应当公开的政府信息的;

(六)违反本办法规定的其他行为。

第五章 附 则

第二十二条 本办法自2008年5月1日起施行。











中国气象局

二〇〇八年四月八日